【问题】
我县某公司一新建项目未依法向环保部门申报该项目的环境影响报告表，致使此项目未经环保部门审查，该项目于2018年12月擅自开工建设。2019年4月，我局经调查后认定该公司的行为违反了《环评法》第二十二条第一款及第二十五条的规定。2019年6月，我局根据《环评法》第三十一条的规定对该公司进行了处罚。
最近，有关部门抽查到此案卷，认为我局在办理此案时适用《环评法》第二十二条第一款属于适用法律条款错误。
对此，鉴于未报、也未批，而擅自开工建设涉及环境污染的建设项目，我们在引用《环评法》第二十五条时，同时引用了第二十二条第一款是否存在适用法律条款错误？是否存在适用法律条款不当？
四川省某市生态环境局
2021年12月21日
【解答】
生态环境部门在实施行政处罚时，正确适用法律尤为重要。若生态环境部门适用法律错误，则会导致处罚决定被撤销。适用法律，除了要根据行为人的具体违法行为适用合适的罚则，还要适用正确的义务条款。
上述问题中，生态环境部门适用《环境影响评价法》第三十一条第一款对行为人实施了行政处罚。此款有两个落脚点：其一是建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表；其二是擅自开工建设。那么第三十一条第一款，所对应的义务条款是哪条呢？
第二十二条第一款和第二十五条所规定的都是建设单位应当遵守的义务。区别主要有以下两点：第一，第二十二条第一款是纯粹的义务性条款——“xx应当xx。”，通俗来讲，就是正着进行叙述。而第二十五条是禁止性条款——“xx不得xx。”此条款是从反方向进行叙述。第二，第二十二条第一款明确规定了，建设单位应当报有审批权的主管部门进行审批。而第二十五条并没有明确该“审批部门”是有“环评审批权”的主管部门。从这两点不难看出，第二十二条第一款和第二十五条是互相对应、相互补充的。
综上所述，第二十二条第一款和第二十五条虽然在一定程度上存在轻微区别，但都应当是第三十一条第一款所对应的义务条款。因此，上述问题中的生态环境部门适用法律正确。
河北马倍战律师事务所
2021年12月21日
【参考法条】
《环境影响评价法》
第二十二条第一款 建设项目的环境影响报告书、报告表，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的生态环境主管部门审批。
第二十五条 建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。
第三十一条第一款 建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
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