导读

众所周知，联合国是一个由主权国家组成的国际组织，成立于1945年10月24日，现共有193个成员国、2个观察员国，总部设立在美国纽约，由六大主要机构组成（联合大会、安理会、经济及社会理事会、秘书处、国际法院以及联合国托管理事会）。但是，你可知道作为“世界老大”联合国秘书长是怎么选举出来的、安理会5大常任理事国权力到底有多大？

01

世界上最大的官，也是最难当的官

9月15日，在位于纽约的联合国总部，第75届联合国大会主席沃尔坎·博兹克尔（左）宣布第75届联合国大会开幕。联合国秘书长古特雷斯（右）和第75届联大主席沃尔坎·博兹克尔强调，在面临诸多威胁与挑战、尤其是在新冠疫情肆虐全球之际，国际社会更应坚定捍卫多边主义，抵制单边主义，树立对联合国的信心。

联合国秘书长职高位尊，声名显赫，是联合国的掌门人，是整个联合国系统的代言人和联合国理想的象征，是一个具有独特性和唯一性的“世界老大”。但这一职位不同于任何主权国家的国家元首或政府首脑，不享有与主权国家共生的治国理邦的实际权力。

在当今世界上，几乎所有国际问题的解决，都离不开联合国秘书长的斡旋、谈判和干预。秘书长可利用其个人魅力和独一无二的地位，同世界各国领袖、政府官员、社会群体等保持有效接触，从维护和平的角度出发，本着独立、公正、诚信的原则，公开或私下采取措施，防止国际争端的产生、激化和传播。世界各国都十分重视联合国秘书长在处理国际问题上不可或缺的作用，所以历届联合国秘书长的换届选举也一直为各方所关注。

这里有必要指出的是，联合国秘书长是由联合国193个会员国，特别是实力最强、手握权杖的大国挑选出来的，其全部权力都源自《联合国宪章》和会员国特别是大国的支持，否则，秘书长不仅难以呼风唤雨，也将寸步难行。在这个意义上，有人把联合国秘书长形象地比作一个有193个婆婆的小媳妇，由于受制于方方面面，往往力难从心，在赞扬和批评的混声合唱中从事着世界上最难*苦差事，此说不无道理。

限制首先体现在遴选机制上。按照规定，联合国秘书长需要得到安理会15个成员国中的至少9票支持，并且5大常任理事国中没一个反对，才能获得提名任命。虽然从2016年开始，候选人可以由全体会员国公开提名，并且需要参加相关大会演说，以及竞选陈述，看上去很民主，但最终的决定权还在5大常任理事国手上。

其次，从这样的“选举”机制中，也可看出联合国秘书长的权力到底有多大。在《联合国宪章》中关于秘书长的权力有这样一条描述：“秘书长可将其认为可能威胁国际和平与安全的任何事件，提请安理会注意。”也就是说，联合国秘书长充其量只是安理会（尤其是5大常任理事国）的“秘书”而不是什么“长官”。

由于联合国秘书长本身并没多大权力，在很多时候，联合国秘书长要通过自身的魅力在各国之间斡旋。如：1998年，安南亲赴伊拉克首都巴格达与伊前总统萨达姆会谈，并请萨达姆享受雪茄。萨达姆犹豫了片刻，最终决定接过去，并说：“我从来不与联合国的人一起抽烟，你是一个例外。”安南的斡旋使得伊拉克核武器危机暂时化解。

从联合国成立直到1981年，共产生过4位秘书长。他们是挪威的赖伊、瑞典的哈马舍尔德、缅甸的吴丹、奥地利的瓦尔德海姆。其中，缅甸的吴丹是因为哈马舍尔德飞机失事身亡，以副秘书长资格先担任代理秘书长而后转正的。秘书长这个职位，长期以来一直由西方发达小国占据着。这一潜规则，最后被中国打破了。

1981年，已担任两届联合国秘书长的奥地利人瓦尔德海姆宣布竞选连任，受到西方国家普遍支持。而发展中国家认为，联合国秘书长职务不应一直由欧洲人担任，并一致推荐时任坦桑尼亚外长的萨利姆作为第三世界的唯一候选人参加竞选。

经慎重考虑，中国决定支持发展中国家的合理诉求，明确表态支持萨利姆竞选秘书长。其间，安理会就秘书长人选问题进行了长达20多天的马拉松式非正式磋商。在同时进行的摸底投票中，美国连续16次否决了萨利姆。而中国也针锋相对“一否到底”，连续16次否决了瓦尔德海姆。双方僵持不下，最后瓦尔德海姆和萨利姆先后退出竞选。后来，同为发展中国家的拉丁美洲国家秘鲁常驻联合国代表德奎利亚尔被顺利推选为第5任联合国秘书长。

中国在联合国这一行动创造了一个先例。从此，联合国秘书长就由各大洲轮流出人担任。发展中国家候选人也可以和发达国家候选人一样，涉足联合国秘书长这一最高国际组织的最高职务。

不过，安理会5大常任理事国的人不能出任联合国秘书长，但可出任联合国副秘书长。在联合国副秘书长中，5大常任理事国都有一个职位。

02

5大常任理事国是否主宰联合国

1945年6月在美国旧金山，中国代表第一个在《联合国宪章》的中、法、俄、英、西5种联合国正式语言文件上签字。随后是法、苏、英、美4国代表依次签字，然后才是与会的其他45个国家，后又有波兰补签。中国代表团共8名成员分别在《联合国宪章》上庄重地签上了自己的名字。图为：中国共产党的代表董必武在《联合国宪章》上签字。

在秘书长选举中，安理会5大常任理事国拥有一票否决权。那么，安理会5大常任理事国到底拥有多大权力呢？

安理会是联合国的常设机构，担负着维护世界和平与安全的责任，共有15个理事国，包括5大常任理事国和10个非常任理事国（注：非常任理事国席位按地区分配，即亚洲2个、非洲3个、拉丁美洲2个、东欧1个、西欧及其他国家2个），被不少人称为是国际社会“权力最大的部门”。

1946年的《联合国宪章》第23条明确规定：安理会的5大常任理事国为：美、苏（注：1991年12月苏联解体后席位由俄罗斯联邦接替）、中、英、法。5大常任理事国的地位从此被正式确立。

宪章同时也规定了“大国一致”原则：即安理会就非程序问题投票表决时，只要一个大国不同意，决议就不能通过。这被称为“否决权”，对于保持大国一致行动，集中力量反对地区危机起到了很大的作用，体现了人类千百年来希望建立一种国际安全机制，以消除发生世界大战的危险，维护世界和平的意愿。

安理会的大国否决权是国际现实的产物，虽有其弊端，但也有其合理性和必要性，其实质一是把维护国际和平与安全的重任委托给5大国，二是防止多数压制少数，以缓冲大国冲突。

联合国成立之初，美国能操纵英、法等国，苏联在安理会居于少数地位，因而不断动用否决权保护自己的诉求。1975年以前，也就是联合国成立后的第一个30年，苏联一共动用过114次否决权，占其动用否决权总数的90%，最极端的一次是，苏联竟在一天内投过15次否决票，以至苏联驻联合国代表被称为“否决票机器”。

美国直到1970年3月才第一次在联合国使用否决权。1975年之前，美国仅动用过6次否决权。这表明，在联合国成立的前期，美国对联合国影响力很大，甚至有一定的操控能力，不需轻易动用否决权。1975年以后，美国的国际威望和对联合国的影响力下降，开始在联合国频繁使用否决权。

在1975年之后的30多年中，美国动用了90多次否决权，占美国使用否决权总数的90%以上。相反，苏联（俄）在此期间只动用了17次否决权，1985年后的20多年只动用了6次否决权。也就是说，这一时期，美国取代苏联成了联合国安理会的“否决票机器”。正所谓“30年河东，30年河西”，这也说明美国在联合国的地位及对联合国的操控能力在下降，联合国越来越像联合国。

中国是安理会的后来者（注：早期讨论阶段，斯大林曾极力反对中国入选常任理事国，罗斯福力排众议邀中国加入常任理事国），一直慎用否决权。中国20多次动用否决权，主要用于表达对联合国秘书长人选问题的诉求。冷战结束后，中国更是慎用否决权。这也表明中国对联合国及对国际事务一直秉持建设性立场。

联合国秘书长可以对外发表讲话，但安理会主体为15个国家才是联合国最终的决策者。甚至可以说，不是整个安理会，而是5个常任理事国在主宰联合国，因为其中每个国家都可行使否决权。如果安理会停摆，联合国就瘫痪了。

03

哪些国家长期把持核心关键部门

联合国旗帜的底色为浅蓝色，正中的图案是一个白色的联合国徽章。蓝色和白色被定为联合国的官方颜色。联合国徽章的设计是一张以北极为中心的世界地图等距离方位投影，由交叉的橄榄枝组成的花环相托，橄榄枝象征世界和平和安全，环绕着地球象征联合国的宗旨和维护团结。

在联合国总部的职能部门中，西方国家牢牢把控着政治部、法律部、维和部、人力资源管理厅等重要决策机构。长期以来，美国人主管政治部、法国人主管维和部，英国人主管人道主义事务协调厅，已经形成一定的格局，其他国家难以置喙。

相形之下，中国一直是安理会5大常任理事中唯一任职人数偏低的国家。根据时任联合国秘书长潘基文在2013年8月向联合国大会提交有关联合国秘书处工作人员统计数据的报告，中国属于“任职人数偏低”的32个国家之一，与巴西、利比亚、卢森堡、波兰、土耳其、沙特阿拉伯、南苏丹、委内瑞拉等国家属于同一类别。中国任职人数不光低于人才输出大国印度和巴基斯坦，也明显少于日本。

而在联合国安理会5大常任理事国中，俄罗斯和美国属于“在幅度内”的国家，而英国和法国则位于“任职人数偏高”的国家之列。美国任职人员数虽然“在幅度内”，但其高级别工作人员的比例高，且都是在政治部、法律部以及人力资源管理厅等核心部门、关键岗位上的决策人物。英法国家人员具有很强的语言优势，考试能力强，这些国家在联合国的工作人员处级人员较少，高级别人员较多。相比之下，中国在这些具有较大影响力的重要部门和关键岗位中却没有高级别人员。

西方国家把持联合国重要部门是历史形成的。建立联合国的设想由美国总统罗斯福提出，联合国成立之初的工作语言只是英语和法语。由于联合国成立之初时，大多数发展中国家仍处于殖民地、半殖民地状态，联合国内的指导思想和议事规则基本上按照西方制定的游戏规则进行，客观上为西方国家掌控联合国提供了便利。另一方面，美国作为联合国的创始国和东道国，对联合国采取实用主义政策，长期利用和操纵联合国为其全球霸权利益服务，在很大程度上阻碍了国际关系民主化进程。

西方把持联合国重要部门也是西方国家坚持的结果。法国、德国等西方国家对联合国定岗、定人进行培养，国内国外一盘棋，对联合国关键岗位志在必得。在高级别联合国官员的政治任命中，关键是本国政府的推荐，联合国秘书长的认可多是走走形式而已。

从理论上说，秘书长是联合国秘书处的首席执行官，是人事任命的最高权威，真实情况则不尽然。虽然联合国规定联合国秘书长不能从安理会5大常任理事国中产生，但秘书长的权力严重受制于以美国为首的西方大国，在职务和权力分配问题上，秘书长既要避免触及某些大国的利益，又需要顾及政治平衡。通常情况下，联合国秘书处下面主管政治、维和、人事、财务、法律、新闻等事务的重要部门往往由西方大国举荐的副秘书长分管。

近年来，中国人在联合国系统中担任高级别职员的人数达到历史最高水平，这也成为中国在联合国发挥影响力的一个侧面。如2006年，中国香港前卫生署署长陈冯富珍当选世界卫生组织总干事，“开华人主政国际组织先河”；2013年，中国教育部副部长郝平当选联合国教科文组织第37届大会主席——该组织历史上首次由中国代表当选大会主席……

担任联合国高级别职员的中国人数虽然增加，但中国人在联合国系统任职的总体人数仍然较少，中国籍职员在联合国系统高级管理层中的代表性明显不足，这与中国当前作为世界上第二大经济体、安理会常任理事国和全球最大的发展中国家的地位不相称，与中国作为会费缴纳大国的地位以及对联合国的贡献也不相称。这在一定程度上已成为影响中国在联合国中发挥更大作用的制约因素之一。

04

一言难尽的会费之争

纽约联合国总部

联合国不是世界政府，没有税收来源，维持其自身运转只能靠会员国缴纳会费。《联合国宪章》第17条的规定，联合国组织的会费“应由各会员国依照大会分配限额担负之”。此外，联合国还有很多经费来自各国捐款，但捐款具有较大的不确定性，且多数对捐款用途和使用方向都有很多限制。

联合国会费分摊比额是不断调整的。联合国成立之时，只有51个会员国，会费也是按照支付能力原则确定的。在1946年联合国会费分摊比额中，美国承担的比额高达近40%，而卢森堡这样的欧洲国家承担的比额仅为0.05%，充分反映出当时美国一跃成为超级大国、而许多欧洲国家的经济被战争摧毁的现实状况。

20世纪60-70年代，随着大批亚非拉国家取得独立并加入联合国、日本以及欧洲国家走上经济复兴道路，联合国会费分摊比额也随之发生变化，来自亚非拉原殖民地的新会员国缴纳的会费从无到有，日本以及欧洲国家承担的会费比额不断上升，美国承担的会费比额则逐步减少。

由于会费比额是根据会员国在世界经济中的份额和自身经济实力决定的，而且不论缴纳会费多少，都是一国一票，因此联合国会费分摊比额能够基本体现世界经济和会员国经济的发展状况，基本反映国际力量格局的变化和演进。

进入新世纪，特别是在次贷危机引发全球性经济危机后，欧洲等传统发达国家经济陷入衰退，一些国家甚至濒临*，而以金砖国家为代表的新兴国家群体性崛起。这种国际格局的变化不断体现在近些年来联合国会费分摊比额的调整中，英国等7个西方工业国（注：美、日、德、意、加）所承担的会费比额开始下降。中国、巴西、印度、俄罗斯及南非5个金砖国家所承担的会费比额则开始增加。

目前，美国需承担22%的会费，全球排名第一。中国排名第二，承担12%的会费。第3名是日本，会费比例为8.564%。第4名是德国，会费比例为6.09%。之后是英国、法国、意大利……

表面上看，联合国会费是个财政问题。实际上，其意义和引发的联动效应远远超出这一点，早已成为一个关系联合国存亡、会员国利益的政治问题。

一些会员国，特别是会费大国拖欠甚至拒付会费，并不是因为本国财政困难，而是出于政治考虑，或国内党派斗争的原因。其实，联合国的开支看似庞大，但与一些大国的财政支出相比，实在是少得可怜。而且，会费大国多交费并不吃亏。美、日等会费大国都曾积极缴纳会费并从联合国采购和服务中获利。

从联合国成立的最初20多年，当美国能够维持其在联合国的优势地位时，对联合国财政基本上持支持态度，除按时缴纳会费和维和摊款外，还认购了1亿美元的联合国公债并提供了数量可观的自愿捐款。然而，随着上世纪70年代初美国在联合国内指挥棒的失灵，美国转而倚仗其联合国经费最大分摊国身份，采取拖欠和拒交会费与维和费用的办法，一再要挟联合国，试图以此重新获得其在联合国组织内的绝对主导权。

至于近年来美国在会费问题上的新举动，一些联合国问题专家就表示，美国更改会费分摊原则的提案，除了想减少自己的负担，也是对联合国改革特别是安理会的改革未能朝美国希望的方向取得实质性进展表示不满，企图借此向联合国其他常任理事国施加压力，“提醒其他国家注意美国在联合国的重要作用”。

及时、足额地缴纳会费是联合国会员国应当履行的法律义务，每个成员国都应该切实履行自身的义务，特别是大国在这个方面应该发挥带头作用。各国都应该切实地履行自身的义务，帮助解决联合国面临的财政困难，支持联合国的工作。

中国作为联合国的第2大会费国和负责任的国家，我们始终认真地履行对联合国的财政义务。2020年5月份，我国已经全额缴纳了今年联合国的会费以及维和摊款，以实际行动体现了对联合国的支持。

来源：新周报