▲沪海道（1914年-1927年）

1916年，随着袁世凯的去世，中国进入了北洋军阀混战的时期。但全国各地对于城市管理模式的探索并没有停止。

1921年，在国民党的努力下，广东省的番禺和南海县城合并为广州市，建立了中国第一个“建制市”。北洋政府的“省-道-县”三级体制被改为了“省-市/县”两级体制。

这种行政管理模式很快就被当时管理上海的北洋政府效仿，北洋政府曾短暂于1925年在上海县设立淞沪市。

但随着北伐战争的日益推进，北洋政府迅速垮台。

1926年，北伐军收回了汉口的英租界，国民政府就此迁往汉口并成立汉口特别市。特别市不同于隶属于省管理的省辖市，而是直接隶属于中央政府管理。

▲汉口市政厅

1927年3月，北伐军占领上海县，但由于列强实力过于强大，这一次北伐军没有像解放汉口那样收回租界。

但此时的上海县连同租界在内的工业资产总额约占全国的40%，工人人数约占全国的43%，工业产值约占全国的50%，承载着当时中国工业的半壁江山。而且人口也已经超过150万，远超当时其它城市。

在这样的大背景下，国民政府决定在上海也设立“特别市”，将其直接置于中央政府控制之下。

1927年4月，国民政府废除了沪海道的区划，各县重新划归省直辖。7月，国民政府将包括上海县城、租界以及周边地区共630平方公里的地区和200多万的人口正式脱离江苏省的管辖，成立直属于中央的上海特别市。

上海特别市的辖区基本相当于原松江府的上海县与太仓州的宝山县的范围，并从东边的川沙县获得了一块海岸线。

▲上海被一分为二

但这些区域都对江苏省有着重要意义，于是中央政府与江苏省产生了严重的利益冲突，双方进行了激烈的讨价还价。中央希望上海单独成为直辖的“特别市”，而江苏省方面则又希望留住“上海”这个地名。

结果就是上海特别市的成立十分“别扭”，上海市与江苏省交界地带的管理十分混乱，赋予该地“上海”这个名字的上海县，南部地区仍然隶属于江苏省。江苏继续保住了“上海县”的名字。

这就使“上海”被一分为二，分为隶属于中央的上海市和隶属于江苏省的上海县，此举导致上海县衙不得不从“上海特别市”境内的来榷场（今黄浦区十六铺）南迁到“江苏省上海县”境内的北桥（今闵行区北松公路）。

并且，在上海特别市境内，人口最为稠密的租界实际上也并不归属上海市管理。因此，上海特别市的实际辖区仅包括原松江府的上海县北部和太仓州的宝山县东南部，面积为495平方公里。户籍人口仅11万人。

▲1928年上海特别市地图，紫色区域为规划市区，但最终未划入上海市

至此，上海以“特别市”的名义正式从江苏省中“独立”，取得了与江苏省具有同等行政地位的特别市的建制。1930年，国民政府颁布《城市组织法》，以法律形式规定了人口超过100万的地区应设为直属中央管理的院辖市（或称直辖市），上海市直辖中央的地位得到了法律的保障。

但仅仅2年以后，1932年的“一·二八”事变就令上海乌云密布，5年后，日本更是直接发动了旨在侵略全中国的战争。

1937年11月，日本攻占上海，除租界外的上海完全沦陷。仅仅4年后，1941年12月7日，太平洋战争爆发后，日本对英美等国宣战。租界也被日本占领。整个上海陷入日本的殖民统治当中。