中国古代的中央集权演化有一个重要的规律，那就是中央开始会派遣一些地位低、职权大的机构来监察地方。随着时间的发展，这些派出的监察机构就驻扎于地方，逐渐演化为了地方最高的行政机构。汉代的刺史（州牧）、唐代的采访史、宋朝的监司都是按照这样的方式演化的。通过了解汉代刺史演化为州牧的过程，可以对汉代的中央集权演变趋势有更多的了解，也对东汉末年的诸侯割据的原因有了更深层次的理解。

秦朝时期，在地方各郡设置监御史作为监察机构，直属于中央的御史大夫管辖。西汉初期，丞相权力极大，对地方的监察也由丞相负责，“丞相遣使分刺州，不常置”（《汉书·百官公卿表》）。因此，汉初并未单独设置监御史。但这样显然是无法加强君主权力的。汉惠帝时，京畿三辅一带豪强官吏犯法之事较多，于是惠帝三年，相国奏遣御史监三辅不法事，开始在局部恢复了监御史。到了文帝时期，开始亲自派遣使者到各地巡查，但还未形成定制。

徐州刺史部汉画拓片

汉武帝继位后，在中央设置内朝，削弱了丞相权力。为了适应加强君权的需要，汉武帝开始在地方建立一套完善的监察制度。《汉书》记载，汉武帝在元封五年（前106年）开始建立刺史制度。其主要的内容有：第一，将全国化为十三个监察区（州），分别是冀、幽、并、兖、徐、青、扬、荆、豫、益、凉、交、朔方。第二，每个州派遣一名刺史负责监察郡县。这些刺史的俸禄为600石，但是却可以监察2000石的郡守和王国相，甚至可督察诸侯王，可谓秩低权重。第三，刺史监察的内容主要有六条，其中五条是针对地方长官的，一条是针对豪强地主。前89年，汉武帝又在经济地区设立司隶校尉，负责监察京师百官和三辅、三河，弘农七郡。这样，一套严密的监察制度就建立了起来。

六条察州内容： 一、强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。 二、二千石不奉诏，遵旧典，倍公问私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。 三、二千石不恤疑狱，风历*人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰苛暴剥戮黎元，为百姓所疾，山崩石裂，祆实讹言。 四、二千石选署不平，阿附所爱，敝贤宠玩。 五、二千石子弟恃怙荣势，请任所监。六，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损政令。

西汉十三州

昭宣时期，十分重视吏治，因此也十分器重刺史。同时昭宣对郡县的政绩十分重视，认为地方的诉讼的正常运转才能保证地方地方的稳定。汉宣帝曾说：“庶民所以安其田而亡叹息愁恨之心者，政平讼理也。与我共此者，其唯二千石乎”。而昭宣二帝也主要是通过刺史来保证地方的吏治，如魏相为扬州刺史，“考察郡国守相，多所贬退”，后来被升为了南阳太守。可见刺史的设置对于整顿地方吏治起到了良好的效果，这也是“昭宣之治”成功的一个重要因素。

杜陵：汉宣帝的陵墓

西汉后期，地方豪强兴起，刺史的重要性也进一步提高。在名称上，刺史几度改名为“州牧”，成帝绥和元年（前8年），“罢部刺史，更置州牧”。哀帝建平二年，“罢州牧，复刺史。”哀帝元寿二年（前1年），刺史“复为牧”。当刺史改为州牧的时候，也就成为了地方的行政长官，其俸禄也提高到了2000石。在西汉后期，刺史的职权扩大，已经不再仅仅负责监察了，他们往往会带领一些地方武装镇压地方性的叛乱，维持地方治安。如宣帝时期冀州刺史张敞“以耳目发起贼名区处，谋诛渠帅。”孙宝做益州刺史时，“亲入山谷，谕告群盗”。这种变化使得刺史逐渐成为了地方行政长官。