秦代设置南海郡、桂林郡管理岭南地区，汉代设立西域都护府统辖新疆，唐代创设了800多个羁縻州府经略边疆，元代设宣政院管理西藏，明代清代在西南地区改土归流，历朝历代的各族人民都对今日中国疆域的形成作出了重要贡献。

——**在2019年全国民族团结进步表彰大会上的讲话

□ 中国民族报编写组

“城依水存，水随城在”，地处滇西北的丽江古城，以历史悠久、风光秀丽、文化融合而闻名。古城城东为旧时流官府衙所在地，城南则为旧设土司衙署所在地。“一城两府”的奇景，正是明清改土归流的历史见证。

▲丽江古城。（图片来源：新华网）

我国是一个统一的多民族国家，自古以来重视对民族地区的治理。唐代创设羁縻州府，实行羁縻制度，维系中央集权统治，加强中央与民族地区的关系。从元朝起，中央政府在边疆少数民族聚居地区逐步将任用世袭土官与设置统治机构相结合，建立土司制度。元明时期广置土司，对少数民族和民族地区进行绥抚管理。土司一方面履行地方治理职责，另一方面世袭其土、世有其民。土司制度是我国历史上巩固统一多民族国家的重要制度之一，在当时的历史条件下，有利于国家统一、社会稳定。

然而，世易时移，在很多地区，土司制度逐渐不适应时代的发展。尤其是明清鼎革之际，土司制度弊病日渐凸显。有的地方，土司拥兵争斗、扰攘不息，影响地方安定，致使社会动荡。有的地方，土司私相结盟、叛服无常，成为中央集权统治的隐患。土司向统治下的各族人民征收名目繁多的苛捐杂税，却只向中央政府象征性地缴纳少量贡赋。一些地区推行隔离政策，社会、文化、经济各方面发展十分缓慢。废除土司制度，已成为历史发展的必然。

明清时期，中央政府加强了对土司管辖地区的治理，在西南地区逐渐实施改土归流，主要措施包括在人事上革除土官的世袭，派遣有任期限制的流官进行治理；行政上废除各级土司机构，设置各级行政机构，对中央政府直接负责；在改土归流地区，清查户口，丈量土地，征收赋税，建城池、设学校。例如，明永乐十一年(1413年)，明朝中央政府平定思州、思南两宣慰使叛乱之后，废土司，设贵州承宣布政使司，置贵阳、都匀、思州、思南等八府。明万历三十一年(1603年)，平定播州土司杨应龙叛乱后，废除播州宣慰司，终结了杨氏土司对播州几百年的统治，将播州划分为四川遵义府、贵州平越府，促进了西南地区的稳定和发展。

随着统一多民族国家的巩固和发展，清朝大规模实施改土归流政策。雍正四年(1726年)，云南巡抚兼云贵总督鄂尔泰上奏，“欲安民必先制夷，欲制夷必改土归流”，建议逐步对西南民族地区改间接统治为直接统治。雍正皇帝肯定了鄂尔泰的提议，将云南、贵州、广西、四川、湖南、湖北等地的土司管辖地区归政中央。乾隆七年(1742年)，云南总督张允随在奏疏中报告了云南东川、昭通一带自雍正九年(1731年)改土归流后发生的变化，“咸知凛畏天威，无复曩时桀骜之习”。随着清朝对边疆地区的经略，改土归流也在更多的地区实施，一直持续到清末。

改土归流加强了中央政府对边疆地区的治理，破除了各民族交往交流交融的制度性障碍，有利于民族地区社会经济的发展，对统一多民族国家的巩固和发展具有重要的意义。

新中国成立后，中国共产党把民族平等作为立国的根本原则之一，落实民族区域自治制度，实现了各民族共同当家作主，土司制度彻底成为历史。