中国设市制度随着城市化的进程相应调整。大城市或特大城市中城市病日益凸显的同时，小城镇的快速发展却受到行政区划体制的限制，有些经济大镇就近吸引了大量农村人口集聚，工业化程度己经达到了小城市的发展水平，是否设市成了破除行政区划障碍持续发展需要考虑的关键问题。我国的设市制度需要尽快与经济发展、城市化进程相协调，适时、适当増加设市数量。在小城镇快速发展的背景下，学界普遍认为镇改市的同时需要进行体制创新，可将具有一定条件的镇参照新型城镇化试点的浙江省已设立的龙港市一样升格为县级市，同时也提出了“县下辖市”理念。学者们对“镇级市”的研究大多数是属于理论层面的探讨，实践研究尚不多见。城镇规划君何方洪认为，十分有必要认真深入地研究镇改县级市或“县下辖市”（镇级市）。

这里，城镇规划君何方洪需要再次强调一下，浙江省温州市代管的龙港市不是镇级市，龙港市是县级市，只是由镇改成的县级市。我国目前在法律上和法定行政区划上及现实中都没有镇级市，我国的法律上只有中央直辖市、设区的市和不设区的市，实际上有中央直辖市（北京市、上海市、天津市、重庆市）、副省级市（成都市、广州市、武汉市、南京市、杭州市、西安市、济南市、长春市、沈阳市、哈尔滨市10个副省级省会城市和深圳市、青岛市、大连市、宁波市、厦门市5个中央计划单列市，副省级市也是地级市的一类）、普通地级市（设区的地级市和嘉峪关市、东莞市、中山市、儋州市4个不设区的地级市）、县级市（省直辖县级市、自治州府县级市、地区行署所在地县级市、盟所在县级市、普通县级市）。

一、提出县下辖市（镇级市）概念的背景

新中国建国以来，中国城市的城镇人口从1952年的7613万人增长到2022年的90199万人，城镇化率（比重）从10.06%上升到63.89%，城市的数量由136个増长到691个。中国城市体系随着城市化的进程也在相应调整，行政区划对城市化的响应，主要表现在两个方面，一是设市使城市数目増多，二是撤并使城市规模扩大。

城市化进程中大城市、特大城市和超大城市（我国目前的超大城市有上海市、北京市、广州市、深圳市、重庆市、成都市、武汉市、天津市）出现，随之而来的是各种城市病的产生，交通拥堵、人居环境恶化等总总弊病告诉人们城市不可能无限扩张，目前中国的城市化率已达到了63.89%，城市化仍要继续，所以建制市的增设成为必然的需求。与此同时，小城镇在我国城市化进程中扮演着重要角色，特别是有些乡镇经济快速发展，乡镇企业生机勃勃，由于口槛低、与农村距离近等优势，吸引了大量农村人口的集聚，工业化程度己经达到了小城市的发展水平。这些经济体量大，人口众多的镇，往往存在“大脚穿小鞋”的窘况，行政体制无法适应经济发展的需要，政府管理部口超负荷运转，限制了经济社会的进一步发展。

近年来，在党和国家的重大会议报告和发文中，尤其是十八大和十九大报告及“十四五规划”多次提化“大镇设市”。最早提出的是将镇区人口10万的非县城建制镇实施“镇改市”，目前又提出了镇区人口20万人的非县城建制镇实施“镇改市”，且浙江、山东、福建等省份纷纷提出建立镇级市试点，设立镇级市成为学界关注的热点。

那么，设立镇级市是否确有必要？镇级市设市应遵循什么样的设市标准？具体区域发展水平下的镇改市应该遵循什么样的设市模式？我国的设市制度改革应该相应做何调整？这些都是需要我们重要研究和讨论的问题。

二、研究镇改市的意义和价值

虽然我国曾经有很多镇改市的例子，比如1953年广东省中山县石岐镇从中山县析出，设立广东省辖石岐市。这个市只存在了6年，到1959年就被撤销了，石岐镇又重新并入中山县。1951年6月6日，政务院政行齐字第149号文件批复核准成立株洲市，隶属长沙专署（1952年改为湘潭专署），株洲市由株洲镇升格而来。1953年邢台镇升格为邢台市，邢台市与邢台县均属邢台专区。1953年11月10日，河南省周口镇改为周口市，从商水县独立设市。1953年，湖南省黔阳县洪江镇改为省辖洪江市，由黔阳专署管理。1953年江西省景德镇升格为景德镇市，2019年龙港由镇改县级市等。有人说石狮市也是镇改市的，而且市最早的镇改市。城镇规划君何方洪告诉这些朋友，石狮市反而不是镇改市，因为镇改市是指一个镇改成市，而石狮市是三镇一乡改成的市。1987年12月17日，经国务院批准，析晋江县石狮、蚶江、永宁3个镇和祥芝乡，置石狮市，由泉州市代管，为省辖县级市。

那么研究镇改市有什么意义呢？我想主要体现在以下几个方面：一是理论价值。新中国成立后，中国市制经过了各个阶段的发展，不断适应新的形势。中国现代的市制是在社会主义理论指导下的中国政区制度的发展成果，为中国城市建设提供了制度基础。在我国最新的城镇化情势下，在*新时代中国特色社会主义思想的指引下，与时俱进探索县下辖市（镇级市）设置的适用性，对于完善我国的市制理论框架具有重要的意义。二是实践价值。近年来，我国乡镇层面的行政区划调整主要是撤乡并镇的形式开展，但是撤乡并镇更多是扩大乡镇发展规模，并没有真正从政区体系上，改变乡镇一级的行政地位，无疑没有解决大镇发展的出路问题，镇改市措施给当前的乡镇行政区划改革实践提供了新的思路。目前我国市制改革及镇改市的研究较多停留在战略性分析上，镇改市的必要性被多次提出，但镇改市具体应如何进行的实践，此类的研究相对较少，在实践中缺乏借鉴和方法，延缓了改革的进程。因化镇级市设立的实证研究具有很重要的实践参考价值。