“城市”和“建制市”原本是两个完全不同的概念，根本就不会混淆的两个词语，因为“城市”是城市是以非农业产业和非农业人口集聚形成的较大居民点，是城市学、地理学和规划学的概念，“城市”是点状的形态；而“建制市”属于行政区划概念，属于面状的形态，国外的建制市分为建制市和自治市，我国的建制市分为直辖市、副省级市、计划单列市、省辖市、地级市、县级市等，解放前和我国目前的台湾省还有县辖市。但是如今，很多人把“城市”与“建制市”搞混淆了，城镇规划君何方洪了解全国差不多百分之九十五以上的人都混淆了“城市”与“建制市”概念，比如以“广域市”为例更好理解“城市”与“建制市”的区别，辖区面积25.28万平方公里的呼伦贝尔市、辖区面积36.97万平方公里的那曲市、海域面积260万平方公里(陆地面积13平方公里)的三沙市、面积8.2万平方公里的重庆市等都不是“城市”，呼伦贝尔市、那曲市、三沙市是行政区划“建制市”的地级市，重庆市是“建制市”中的直辖市，海拉尔区的主城区（城市建成区）部分才是“城市”呼伦贝尔，色尼区的建成区部分才是“城市”那曲，永兴岛上建成区部分才是“城市”三沙，主城九区（渝中区、大渡口区、江北区、沙坪坝区、九龙坡区、南岸区、北碚区、渝北区、巴南区）才是“城市”重庆。因此，今天城镇规划君何方洪就来谈一谈我国行政区建制市与城市的关系，以便提出更好的解决措施。

图一：建制市重庆直辖市与城市的重庆示意图

一、行政区与城市是两类不同性质的概念

行政区有几个基本特征：每个行政区的管理机构都拥有国家立法机关制定的特定的行政管理权限；行政区内分级，大行政区内再分为小的行政区，上下行政区之间有领导与被领导的关系；行政区内既有城市，也有广大的农村和旷野，行政区要相对稳定，没有明显需要，不随意更动行政区的名称、面积和边界。不论区域行政管理如何调整，其目的都是为了优化国家的公共行政管理状况。行政管理体制调整方式和调整过程，不应对其他方面的管理秩序造成干扰。

城市的基本特征：一个地方是不是城市，首先要看这个地方的基础设施、社会公共服务设施的总能力和人均拥有量、设施先进程度、建成区有多大面积，然后再看这个具有多种良好功能的地方能以合理密度容纳有多少人口。所以，所谓城市，是指基础设施和社会(公共)服务设施达到一定标准(技术标准、密度标准、人均量标准等)，建筑物水准居同时代所在广大地区的平均水平之上，能较高密度、较大数量地容纳人口(例如建成区总人口5万以上，每平方公里万人左右)和产业单位的大面积建成区(例如4平方公里以上)。

城市与市的意思本来是一样的，两者的载体功能相同，地域范围相同。城市和市两词可以互用，城市政府和市政府职能不应有什么不同。在一块足够大的区域，凡是起作用的城市(即不包括荒废的城市或正在建设中的城市)，有良好场所功能的面积占这块区域供所有定居居民日常括动用地的总面积的50％以上(包括与城市人的日常活动有密切关系的森林和绿化地带)，或再加上城市地区人口占地区总人口的70％以上，就应该认为那块区域已经基本实现了城市化。今天，发达国家，或一般国家中高度城市化的地区，中心城区之外的城区与农村的形态差别较小；不发达地区，城市化程度低的地区，则城市是城市，乡村是乡村，区域外观上一目了然。

既然行政区和城市属性不同，两者的资格审查方式就应该分开。审核城市规模和城市资格变更的职权应归建设部系统，审核基层行政区变动(及管辖授权变动)的职权则应归民政部系统，两种职责明确分开。

图二：城市规模与城市属性图

二、改行政区为城市的弊端

（一）对真正确认城市并推动城市化不利

截至2022年1月3日，我国这样一个人口达14亿之巨的泱泱人口第一大国和仅次于美国的世界第二经济大国，城市总数只有区区691座（省级直辖市4个、地级市293个、县级市394个）。2020年全国第七次人口普查数据显示，我国14亿人中居住在城镇的人口为901991162人，占63.89%（2020年我国户籍人口城镇化率为45.4%）。面对这条消息，认真的人会感到莫名其妙。我国有9亿人生活在城镇中，超过了全世界除了印度以外所有国家的总人口，但我国的建制城市数量却只有691个。可是，我国城市的数量却少得可怜。

全球共有13810个建成区面积超过1平方公里的城市。请对比一下。美国有城市一万多个（包括各式各样的自治市），即使剔除其中不合乎公认的城市标准者，少说也有四五千座城市）。我们的城市真的就是很少吗？非也。可以说，不论按任何国家关于立市的标准，在我国，除了目前691多个“市”外，其他20988个镇估计有5000个是合格的城市。它们的城市资格显然是被某种规定埋没了。很尴尬的情况：我国实际存在城市极多。得到合法承认的城市极少，而假的市民却多得不计其数。

“改行政区为市”还搅乱了单个城市综合实力的真实面目。比如苏州市城市规模比南京市小得多，但是苏州市经济总量却比南京市高，很多人会奇怪，南京市明明城市经济没有苏州市强，为什么城市规模却比苏州市大呢？因为苏州市经济强的是其所辖的县级市，比如昆山市、常熟市、张家港市、太仓市的经济总量排名全国百强县前几名，比全国一大半地级市都要强，而苏州市中心城区的姑苏区、虎丘区、吴中区、相城区、吴江区合计的经济总量可比南京差得远。还有就是每年网上炒作的十分火热的《一二三四五六七线城市排名》，这里面有不少城市是所谓的直辖市、副省级市（计划单列市）、地级市(多数套着地级市、县级市和县，再套着一座座真正的中小城市)，甚至很多是自治州，这根本就不是城市排名，而是地级以上行政区划排名。如果它的行政区域作了调整，城市实力次序就会明显受到影响。

还有一连串重要命题与“改行政区为市”问题纠缠在一起，这些问题是：大区域为市真实吗？可行吗？行政区与城市是什么关系？一个县的社会经济水平提高之后，县是否一定要改为市，才能提高它的经济管理权限？县和撤县后变来的市。行政管理权大小应不应该仅仅因叫法不同而有差别？县这一级行政区能不能在公共行政上管辖中小城市？撤县建市后出现的“市管市”方式，合不合理，合不合法？国家对下属行政区和城市的行政管辖权应该如何授权才好？等等。究其原因。问题就出在撤县建市和改行政区为市的办法上。

图三：经济最强地级市苏州市

（二）给行政区划和行政区管理工作造成许多困难

1、用“市”这个行政区通名表示不了行政区的行政性质和行政权限的高低。如果继续不改变设立“行政建制市”的方式，我们就仍然要用实在的行政区通名，去界定“行市”的行政权属。正因为这样，经常可以看到某某市是所谓县级市、地级市、副省级市、省级的直辖市、经济特区市等中国特产的词汇。可以预测，将来或许还可能冒出县级自治市、地级自治市(由自治县、自治州变来)、特别市(特别行政区市)、乡级市、村级市，以至冒出什么“镇级市、市级市”等怪名堂来。

2、单纯以经济实力为依据对“市”进行行政定级，站不住脚。目前的条例规定，可以用改“市”的方式将原来县行政区的权力等级作很大幅度的改变。其主要根据，要看这个市的经济规模和实力。要是这种非行政区意义的标准行得通，其他种类的行政区也可以这样做。例如，实力一般的省或乡，是一般省或乡；有实力的省或乡，是高级省或高级的乡；实力小、人口少的省或乡，是低级的省或乡。这样，显然不能。

3、使文字表述和数据统计遇到很多意想不到的麻烦。如城镇规划君的家乡成都市，它的建成区，完全城市化的地方就是主城五区（锦江区、武侯区、青羊区、金牛区、成华区），人们正常地称它为成都市；再加上面积翻倍的郊区（龙泉驿区、青白江区、新都区、温江区、双流区、天府新区、郫都区、新津区），这个城乡兼有的地方，也称为成都市；再加上行政上代管辖的5个“县级市”（都江堰市、邛崃市、崇州市、彭州市、简阳市）和3个县（大邑县、金堂县、蒲江县），作为行政区划系统中相当于地区一级的建制单位，仍然叫作成都市。于是，口语交流、新闻报道、政策文件、数据统计，不得不加上一长串的说明或限制词，才能界定所指市是什么地方，才能避免误解。一有疏忽，哪里是市里，哪里是市外，哪里是本市，哪里是全市，就靠猜测和意会了。有时，还可能造成严重的法律问题。管辖很大地面的市政府发出的文件，有时就说不清“市区”在哪里。如果翻阅统计年鉴，会看到不少省竟然一下子冒出好多个百万人口、产值有多少个千亿的“大城市”，例如，河南省南阳市，面积2.65万平方公里，七普人口971万，因为辖区2区、10县、1县级市，很多新闻报道和自媒体搞不懂城市概念，常常说南阳市是人口接近千万的特大城市。