山西省河曲县城。

近期，“大部制”改革在一些地方有了新进展。2022年8月，山西省忻州市河曲县委改革办对外公布，该县承担的人口小县机构改革各项任务基本完成，“大部制”目标基本实现。

该县本次改革的成果主要体现在：党政机构从36个精简为22个，精简领导职数21个；事业单位从186个整合为40个，削减事业编903个。这900多名超编人员，有的被安排到对口党政部门跟班学习锻炼，有的担任村（社区）“两委”主干和综治网格员等。因将职能相近部门合并成一个超大部门，这项改革也被外界称为小县“大部制”改革。

“机构改革的推进是一个动态的过程。河曲县的‘大部制’改革，既顺应了当前基层治理的需要，也适应党和国家机构体制改革的需要，或成为未来人口小县的改革方向。但如何保持改革的可持续性，推动县域治理体系和治理能力的现代化，是这些人口小县要面临的一个长期挑战。”北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水对廉政瞭望·官察室记者表示。

小县改革势在必行？

据了解，河曲县的这次改革源于山西省委主要领导在基层调研时发现的问题。这些问题主要包括：财政供养入不敷出，财政支出主要依靠政府转移支付；机构过多，人浮于事等。

基于此，山西省自2020年4月起启动了一场以“大部制、扁平化、强基层、重实战、高效率”为目标的县域行政运行体系全面改革。常住人口分别为12.3万、9.5万的忻州市河曲县、临汾市浮山县成为该轮改革的第一批试点县。

浮山县尧山路。

河曲县从启动改革到落地见效历时两年多。目前，河曲县已对外宣布阶段性成效，浮山县改革成效尚未“官宣”。

“后者极有可能还在攻坚中，就算人的问题解决了，还有部门职能等问题需要厘清。”从事多年组织工作的西南地区某县委组织部主要负责人陈进立告诉记者，近年来有关小县城的改革多次被提上日程探讨，多地也在纷纷推进。尽管当下还有很多问题需要解决，但这种“大部制”改革仍值得期待。

根据第七次全国人口普查数据，记者梳理发现，在山西117个县（市、区）中，常住人口不足10万的县（市、区）有16个。在这16个县（市、区）中，临汾市占据8席，忻州市占据3席。除山西省外，全国10万人以下的人口小县也不少，主要分布在陕西、河北、云南、内蒙古等省区。

根据统计数据，这些人口小县不仅人少，经济也欠发达。一名来自人口小县的基层干部透露，他所在人口小县2020年一般公共预算收入完成3000余万元，一般公共预算支出9000余万元。

“小县的人口虽少，但吃财政饭的人并不少，缺口只能依靠转移支付填补。财政转移支付难以真正用于发展经济。”有内业人士指出，越小的县，体制内的人在全县人口中占比越大，体制性力量过多，市场难有发展的空间。

此外，这些人口小县亦是人口严重流失县。就在今年5月，中办、国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》中首提“人口流失县城”。《意见》指出要引导人口流失县城转型发展，有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移，防止人口流失县城盲目建设。

中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部副教授金成波告诉记者，在这些背景下，为促进行政资源与人口分布的科学配置，降低县域行政成本和财政负担，推进人口小县乃至小城市的“强身瘦体”，比如“大部制”改革，必要性越来越突显。

不同的“减法”

在陈进立看来，未来人口小县的“强身瘦体”可能表现为自我革命，进行机构改革、精简人员、内部优化，也就是上述提到的“大部制”改革。

“‘大部制’改革看起来只是瘦身，但实际上还要‘健身’，既要适应经济社会发展变化和财政保障能力，还要保障地方发展和群众需求。”某县委编办副主任张雨婷告诉记者，这样的需求在操作过程中十分“考手艺”。

张雨婷介绍，在机构改革过程中，一般要先开展前期调研，主要是调研各部门的工作量、人员状况，清理本县（区）的机构现状，包括前五年以党委、政府和编制部门发的关于机构编制方面的文件，摸清家底。此外，还要吃透上级文件和会议精神，翻阅一些党内法规和法律法规，查找哪些部门是在党政机构改革中必须保留且单设的。比如，统计法中就明确规定统计部门要单设。然后初步提出保留部门和整合部门的意见，向党委政府领导汇报。

在形成初步方案后，一边提交上级编制部门进行交流，看是否准确贯彻上级文件精神，一边提交机构改革领导组办公室进行讨论修改，基本成形后再提交县委编委会、县政府常务会、县委常委会讨论通过，最终以县级党委政府名义上报市委市政府，等待市委批复。

在“大部制”改革中，相关方案可能会涉及上百次调整。“因为改革意味着重新洗牌，编制资源和实有人员的调整较为困难，将面临多方面的阻力。”张雨婷说，因改革后，地方各级党委、人大、政府、政协行政机构设置的总额少于上级机构，无法做到与上级部门一一对应，个别上级部门可能会影响下级党委政府保留本条线的工作部门。比如，有的县将农业农村局和水利局合并成县农业农村局和水利局，有的县将民政局和人社局合并为民政和人力资源社会保障局，和市级机构无法一一对应。

在金成波看来，“大部制”改革的主要压力来自于体制内的机构内部，机构精简将导致一些人失去编制，还有一些人即便保留了编制，也可能因为岗位调整带来新的变化。“毕竟是动人家奶酪的事，对方不会轻易配合。”

除了机构精简，未来人口小县的“强身瘦体”也可能表现为小县间合并，或者小县被撤销后并入其他县。“但合并和撤销的情况很少见。不管是撤销还是合并都要上报国务院。不仅程序繁琐，而且改革的风险较高。一旦出现不稳定因素，改革的成效会大打折扣。”陈进立说。

金成波认为，“小县合并”的压力除了来自上述体制内，还可能来自体制外。因为所谓“小县”，不能只是以人口和地域面积作为判断标准，还有政治、经济、文化、民族、管理、军事等多重因素的考虑。“必须通盘考虑这些因素，在充分论证的基础上做出拆并。符合相关条件的小县合并是大势所趋，但不能仅基于效率考虑盲目推进合并。”

要有效，更要可持续

在多名受访者看来，“小县合并”不宜操之过急，“大部制”改革要稳中求进。不过，在“大部制”改革推进中，最大的难点是涉及机制体制性的问题，多个部门改革后，能不能更好地承接上级的各项任务，保障政策的执行并满足基层需求，还需进一步探索。

金成波认为，在多部门合并的过程中，需要权威部门来强力推动，做好合并后相关工作的横向配合和纵向衔接。尤为重要的一点是，要尽快制定新的地方政府的权力清单和责任清单，保证机构的职责与职能的有机统一，提高行政效率。

此外，如何做好人员的分流也很重要。“从组织的角度看，党委政府不能为了减员而减员，如何让这些人实现‘进退留转’，这直接关系到改革的成败。”陈进立说，只有给予退出岗位的干部更多的关心关怀，改革才能得到更多的支持。

比如，河曲县将原发改局、原工信局、原能源局三个行政职能局整合组建发改工信和科技商务局，改革前后领导班子职数由8个（发改局和工信局各有1名局长、2名副局长，能源局有1名局长、1名副局长），缩减为5个（1名主持日常工作的正科级副局长、4名副科级副局长），局长由县委常委、副县长兼任。尽管局长的领导职数在减少，涉改人员级别和待遇保持不变。

对于55岁以上的科级干部，在职级待遇不变的情况下，当地鼓励退出领导岗位。对符合职级晋升条件和提前退休条件、本人自愿的科级及以上领导干部，可按照有关规定晋升职级后办理提前退休手续。

河曲县将原发改局、原工信局、原能源局三个行政职能局整合组建发改工信和科技商务局。周群峰/摄

“精简人员的改革，只是一种结构上的改革，重要的还是职能改革。哪些职能归政府管，哪些归社会管，哪些归市场管，应有明确界限。”庄德水说，如果基层政府想管的过多，那必然会造成人员过多。多年后，可能为了工作需要，一部分人又会被重新拉回政府部门。改革也会陷入“从精简到膨胀”的怪圈，甚至还可能越改越多。如何保障这种改革的可持续性，走出人走政息、朝令夕改的怪圈，仍值得探讨。

一些受访的体制内人士认为，在具体改革中，还要结合各地的实际，采取更具针对性的措施来推动改革，避免改革方案与具体实际脱钩。比如河曲县有比较好的经济基础来推动改革，但是经济更困难的县在推动时就需要更慎重。

“目前来看，山西小县的‘大部制’改革为其他人口小县提供了一个改革样板。”金成波认为，各地应当在充分调研的基础上，按照中央的统一部署，结合本地实际，本着“精简、统一、效能”的原则来推进本地化改革。（文中部分人名为化名）