文：叶礼辉

【要旨】

1. 公路建筑控制区划定前已经合法修建的房屋只有在因公路建设或者保障公路运行安全等原因需要时才应拆除并给与补偿。

2. 是否为了保障公路运输安全需要而拆除距离公路过近的房屋属于相关行政机关自主决定事项，行政相对人无法申请行政机关启动相关拆迁程序，司法机关亦难以干预；当事人起诉相关行政机关对房屋拆迁安置，难以获得法院支持。

【案例】

某高速公路工程初步设计于2000年经交通部批复，后某高速公路公司作为用地单位经相关部门审批取得建设用地规划许可，通过了建设工程方案设计审查，确定了选址及用地红线，并经某市人民政府批复同意征地。李某的房屋位于某高速公路旁，在高速公路建设前即已建成。

2018年5月7日，李某以邮寄方式递交申请，要求某区政府对其房屋迁离噪音污染区，并赔偿损失。某区政府未对李某申请作出答复。

李某遂提起本案行政诉讼，要求判令被告某区政府对其房屋进行征收补偿或将其房屋拆除后在原集体经济组织选址另建。

【裁判】

一审判决：驳回李某诉讼请求。

二审判决：驳回上诉，维持原判。

李某申请再审，亦被驳回。

【简析】

一、被告某区政府是否负有对李某房屋进行征收补偿或将其房屋拆除后在原集体经济组织选址另建之法定职责

（一）行政机关履行法定职责来源

1.法律、法规、规章规定的行政机关职责

“法无规定不可为，法有规定必须为”是现代行政法普遍遵循的基本原则。行政机关的职责主要来自于法律的授权，这种授权具有法定性与强制性，行政机关必须依法行使，否则即为违法。

2.规章以下规范性文件规定的行政机关职责

《国家行政机关公文处理办法》第二条规定，行政机关的公文(包括电报，下同)，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。

《党政机关公文处理工作条例》第三条规定，党政机关公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家的方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。

《国家行政机关公文处理办法》第九条规定了十三种行政机关公文：命令(令)、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要。

《党政机关公文处理工作条例》第八条规定了十五种公文，除前述十三种公文外，增加了公报、决议。

故，行政机关的职责可能来自政府以会议纪要、决议等规范性文件。

3.因行政协议等合意行为产生的行政职责

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条规定，被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。

可见，行政机关法定职责也可来源于行政协议等合意行为。

3. 行政机关先行行为、行政允诺，以及其他单方行政行为产生的行政职责

《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》将行政允诺作为二级案由，同时将“兑现奖金”、“兑现优惠”列为三级案由，表明最高司法机关认可行政允诺属于可诉的行政行为。

正如（2018）最高法行再205号行政判决书所述：“‘法定职责’的渊源甚广，既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件以及‘三定方案’确定的职责，还包括行政机关本不具有的但基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责”。

（二）被告某区政府是否负有对李某房屋进行征收补偿或将其房屋拆除后在原集体经济组织选址另建之法定职责

1.关于行政机关征收土地、补偿被征收人的法律规定

《土地管理法》第四十七条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

第四十八条第一款规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。

根据前述规定，行政机关履行征收补偿法定职责的前提条件是行政机关实施了征收土地（含地上房屋）的行政行为或事实行为。

2.关于对超过高速公路安全距离房屋进行拆迁安置补偿的相关规定

《公路安全保护条例》第十三条 在公路建筑控制区内，除公路保护需要外，禁止修建建筑物和地面构筑物；公路建筑控制区划定前已经合法修建的不得扩建，因公路建设或者保障公路运行安全等原因需要拆除的应当依法给予补偿。

根据前述规定，公路旁房屋被拆除并获得补偿的条件为：（1）公路建筑控制区划定前已经合法修建；（2）因公路建设或者保障公路运行安全等原因需要拆除。

在公路建筑控制区内的房屋是否影响公路建设，是否影响公路通行安全，并达到不拆除不足以排除此种影响的程序，均为行政机关自主决定事项，属于行政机关职权范围的工作，行政相对人不能申请行政机关启动房屋拆迁补偿相关程序，司法机关亦无法干预。

3.超过公路建筑控制区的范围的房屋并非都能获得拆迁安置

《公路安全保护条例》 第十一条规定，“县级以上地方人民政府应当根据保障公路运行安全和节约用地的原则以及公路发展的需要，组织交通运输、国土资源等部门划定公路建筑控制区的范围。

　……

属于高速公路的，公路建筑控制区的范围从公路用地外缘起向外的距离标准不少于30米”。

前述规定是关于在已建成高速公路附近修建房屋及其他建筑物、构筑物时应遵守的安全距离要求，不是关于行政机关对不符合安全距离的已建房屋及其他建筑物、构筑物应进行拆迁安置的规定。

在法律并未明确规定超过公路建筑控制区范围的房屋必须进行拆迁安置的情况下，李某依据前述规定，以自己房屋与高速公路距离低于相关规定的安全距离为由要求某区政府对其房屋进行拆除并补偿，系对法律的误读，法律依据不足。

4. 行政机关未以行政行为或事实行为为自己设定安置补偿职责

本案中，相关行政机关未将李某的房屋列为征收范围，并作出征收决定。

相关行政机关或其委托的单位未拆除李某的房屋。

相关行政机关未与李某签订房屋拆迁安置协议。

相关行政机关未以会议纪要、批示及其他规范性文件同意对李某进行拆迁安置。

相关行政机关未以行政允诺、先行行为或其他单方行为而负有对李某进行拆迁安置义务。

故，某区政府对李某不具有拆迁安置补偿法定职责，李某要求某区政府对其房屋拆迁并予以安置补偿，缺乏事实依据。

5.李某的诉求难获法律支持

《行政诉讼法》第十二条规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”。

李某的起诉符合前述法律规定，人民法院应该受理，并作出支持或不支持其诉讼请求的实体判决。

《行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。

李某的房屋距离高速公路过近，其本人及家人不免常年遭受噪音、灰尘之苦，遭遇固然令人同情，但由于原告不能证明被告某区政府负有对其房屋进行拆迁安置补偿的法定职责，也无证据某区政府或授权、委托的单位对其房屋进行了拆除，其要求某区政府对其房屋进行拆迁安置补偿没有事实与法律依据，不得不承担败诉后果。一审判决驳回其诉讼请求，二审判决予以维持，再审裁定驳回其申请，并无不当。

二、李某应以何种方式维护自己合法权益

（一）李某无法要求高速公路业主单位对其房屋进行拆除并给予补偿

1.李某无法提起行政诉讼，要求某高速公路公司对其房屋进行拆除并给予补偿

因高速公路业主单位某高速公路公司并非行政机关，法律也未授权其对超过公路安全距离的房屋进行安置补偿的法定职责，其不是行政诉讼的适格被告。

假设李某提起行政诉讼，要求某高速公路公司对其房屋进行拆除并给予补偿，其起诉不符合《行政诉讼法》第四十九条规定的受理条件，不会被人民法院受理，更遑论其诉讼请求得到人民法院支持。

2.李某无法提起民事诉讼，要求某高速公路公司对其房屋进行拆除并给与补偿

李某以自己合法权益遭受损害为由主张权利，要求侵权人承担民事责任，当遵守相关民事法律规定。因拆迁安置补偿是专属于行政机关职责范畴，法律未规定被侵权的当事人可以要求高速公路业主单位对超过公路安全距离的房屋进行安置补偿；相关民事法律法规均关于公路业主单位必须对超过公路安全距离的房屋进行安置补偿之规定。

李某若提起民事诉讼，要求某高速公路有限公司对其房屋进行拆除并给与补偿，于法无据，恐同样面临败诉的后果。

（二）李某可以主张排除妨害、赔偿损失

1.李某饱受噪声、灰尘之苦，合法权益受到侵害

根据《环境保护法》第二条规定，环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。

根据《环境噪声污染防治法》第二条规定，环境噪声，是指在工业生产、建筑施工、交通运输和社会生活中所产生的干扰周围生活环境的声音。

所谓环境噪声污染，是指所产生的环境噪声超过国家规定的环境噪声排放标准，并干扰他人正常生活、工作和学习的现象。

根据《环境噪声污染防治法》第三十一条规定，交通运输噪声，是指机动车辆、铁路机车、机动船舶、航空器等交通运输工具在运行时所产生的干扰周围生活环境的声音。

李某房屋距离高速公路不足30米，其认为该高速公路上行驶的车辆产生的噪声、灰尘超过国家规定的污染物排放标准，并干扰其正常生活、工作，已对其合法权益造成损害，有权依法维护自己的合法权益。

2.李某主张损害赔偿于法有据

《环境保护法》第四十二条第一款规定，排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当采取措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、医疗废物、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、光辐射、电磁辐射等对环境的污染和危害。

第六十四条规定，因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》（现为《民法典》）的有关规定承担侵权责任。

《环境噪声污染防治法》第六十一条第一款规定，受到环境噪声污染危害的单位和个人，有权要求加害人排除危害；造成损失的，依法赔偿损失。

《民法典》第一千二百二十九条规定，因污染环境、破坏生态造成他人损害的，侵权人应当承担侵权责任。

故李某可以依据前述规定主张损害赔偿。

3.某高速公路公司是承担民事责任主体

尽管噪声、灰尘直接来源于行驶于高速公路的车辆，但李某无法直接向这些车辆所有人或驾驶人主张权利。一者，产生噪声、灰尘的车辆众多，李某无法将所有经过该路段全部车辆所有人或驾驶人一一列为被告；二者，李某无从得知所有经过该路段的车辆所有人或驾驶人，无法获得被告信息；三者，无法确定经过该路段的车辆所有人或驾驶人对污染结果所起作用。

某高速公路公司是案涉高速公路业主单位及经营单位。根据《环境保护法》第四十二条第一款规定，其负有防治在经营活动中产生的废气、粉尘、恶臭气体、噪声、振动、光辐射、电磁辐射等对环境的污染和危害的法定义务。李某因高速公路公司经营活动而受到环境损害，该公司应对李某承担损害侵权责任。

4.某高速公司承担责任的方式

《民法典》第一千一百六十七条规定，侵权行为危及他人人身、财产安全的，被侵权人有权请求侵权人承担停止侵害、排除妨碍、消除危险等侵权责任。

第一千一百七十九条　侵害他人造成人身损害的，应当赔偿医疗费、护理费、交通费、营养费、住院伙食补助费等为治疗和康复支出的合理费用，以及因误工减少的收入。造成残疾的，还应当赔偿辅助器具费和残疾赔偿金；造成死亡的，还应当赔偿丧葬费和死亡赔偿金。

依据前述规定，李某若有证据证实其房屋附近路段噪声、灰尘超过国家规定的排放标准，并干扰其正常生活、工作，对其合法权益造成损害，其有权要求某高速公路公司承担排除妨害（由某高速公路公司安装隔音、减少粉尘设备设施或由李某自行安装隔音、减少粉尘设备设施，相关费用由某高速公路公司承担）、赔偿损失；若李某有证据证实噪声、灰尘造成其本人失眠、精神障碍或其他疾病的，还有权要求某高速公路公司承担医疗费、护理费等费用。

5.某高速公路公司免责的条件

因环境侵权实行特殊归责原则，被侵权人不需要证实侵权人对环境污

染结果具有主观过错。也就是说，即便侵权人对环境污染结果没有任何主观过错，只要因环境污染造成当事人损害就应该承担民事责任。

《民法典》第一千二百三十规定，因污染环境、破坏生态发生纠纷，行为人应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。

根据前述规定，某高速公路公司若不能举证证实自己具有免除或减轻责任的情形，则其应对李某依法承担相应的侵权责任。