文 梁发芾

近日，国务院办公厅转发国家发改委、财政部、住房和城乡建设部、市场监管总局和国家能源局《关于清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费促进行业高质量发展的意见》，就清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费提出意见。

如果不是报道详细列出，一般人确实很难想象到还有这些名目繁多、让人眼花缭乱的收费项目。从报道可以看出，此次清理规范的都是城市公用事业收费。所谓公用事业，是指服务城市生产、流通和居民生活的各项事业的总称，通称城市基础设施或市政服务事业。城市公用事业提供的服务是普遍服务于城市居民的，其收费问题从其诞生的那时候开始，就声名不佳，充满争议。

城市公用事业带有鲜明的自然垄断特点。它之所以天然地带有垄断特点，是由公用事业本身的特点决定的。公用事业往往需要建立复杂的管网，必须有巨额的资本投入，在一个城市或一个城市的某些区域，基本不可能另外建设同样的管网设施以增加竞争。你很难设想一个城市的同一区域有两套或三套自来水管网，由消费者自己决定安装哪家的管网接受哪家的服务。一个区域如果有一家公司兴建管网进行服务，那么，第二家就很难进入了。这样就形成了自然垄断。服务商自然垄断的情况下，消费者当然没有其他的选择。比如自来水，你只有选择用还是不用，你不可能跨区域去选择别的地方的自来水公司的服务。

自然垄断情况下，消费者没有了选择，失去了议价权利，被动接受服务商制定的价格，这种价格当然可能是远远超出合理范围的。因此，这种垄断价格往往被人认为是向消费者课了一道税收。城市公用事业并非政府机构，本来无权向消费者课税，但是处于自然垄断地位的公用事业单位很可能利用强势的市场地位，行使这种类似课税的强制性权力。这种情况，在公用事业出现的时候就出现了。比如英国，一百七八十年前就出现了这种问题。当时英国的煤气公司等，以垄断地位收取高额费用，被人批评为变相向消费者征税。那么，英国当时是怎么解决这个问题的呢？英国此时想到了两个办法，一个是建立竞争性的“消费者公司”，即由消费者和*共同控制重大问题，维护消费者权益，另一个是通过建立竞争性公司而限制这些公司的权力。但两种方法都失败了。原因是这类公用事业的进入成本极高，无法形成竞争，只能由一家公司垄断性地存在和经营。

英国当初实行自由放任主义，政府并不干涉市场。但是自然垄断造成了市场失灵，市场法则在自然垄断面前失灵了，甚至可以说，自然垄断面前，市场不存在了。这种情况下，即使是自由放任主义的鼻祖，也不得不对自然垄断予以规制，以约束自然垄断企业对消费者任意“征税”的权力。如《1847年煤气工程和供水工程条款法案》就规定，将公司付给*的最高股息限定在10%之内，当达到这个水平时，任意两个消费者都可以向有关法庭提出申请降低价格。从19世纪70年代开始，又用浮动计算法取代了最高股息制度，规定气价和股息可以自动调整，当煤气价格下降一便士，将允许股息增长0.25%，反之亦然。这样做的目的在于使*和消费者都能从生产效率的提高和改进中获益。对于城市有轨电车和电力，《1870年有轨电车法案》规定，地方机构可以颁发一个为期21年的固定期限牌照，合约到期时，地方机构可以赎回牌照。由于人们对于这类自然垄断的企业高度不信任，从19世纪中期开始，英国公用事业基本上转由公共所有的市政公司承担，也就是说，实行国有化了。

英国的做法，对我们也有借鉴意义。我国城市公用事业基本上是由政府投资兴办的，不过同样处于自然垄断状态。虽然有些地方的城市公交一度引进民营企业经营，有些地方的供水也引入非公企业经营，但并不成功。现在城市公用事业基本仍然是国有企业的一统天下。不管是国有企业还是非国有企业，在垄断经营的情况下，通过其垄断地位，向消费者索取高价，或者巧立名目收取费用，都是难以避免的。对于这种情况怎么办呢？进行价格干预是必然选择。

之所以对于城市公用事业进行价格干预，就是因为公用事业形成自然垄断，无法通过市场机制定价，只能实行政府定价或政府指导定价。城市公用事业自然垄断，不愁用户，其利润都能得到保障，没有什么经营风险，因此，必须合理定价，限制暴利。公用事业提供的往往是人民生活必不可少的必需品，所以为了穷人能够享受这类服务，价格也不能定得太高，把穷人排除在这些服务之外。如果低价使得公用事业单位亏本，那政府也可能给予财政补贴。总之，公用事业必须维护其公益属性、公用属性，要向社会提供普遍服务，让所有人都能用得起，用得到。不能向消费者收取各种不合理收费，赚取超额利润，公用事业不能成为经营者牟利的工具。

道理虽然如此清晰明了，但是为了利益，公用事业单位的自律往往也是不可信的，看看《关于清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费促进行业高质量发展的意见》列出的那么多巧立名目的收钱项目，就可以清楚这一点。对此，政府监管部门不能袖手旁观，应该随时进行干预。如果政府不出手，弱小的零散的消费者是无力与自然垄断单位进行抗衡的，消费者的权益是必然要受损失的。