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裁判要旨
信访是法律、法规赋予公民的合法权利，但是信访人在信访活动中，也负有遵守社会公共秩序和信访秩序的义务。国家《信访条例》第十六条及《浙江省信访条例》第十五条均有规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当向信访事项发生地有权处理的本级或者上一级国家机关指定的场所提出，可见信访人不得采用走访形式越级上访。虽然蔡某的行为违反了《信访条例》相关规定，但在案证据尚不足以证明其在信访过程中存在其他寻衅滋事的行为，瑞安市公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项作出被诉处罚决定主要证据不足、适用法律错误，应予纠正。
【裁判文书】
浙江省温州市中级人民法院
行政判决书
（2020）浙03行终467号
上诉人（原审原告）蔡某，男，1972年7月8日出生，汉族，住浙江省瑞安市。
被上诉人（原审被告）瑞安市公安局，住浙江省瑞安市安阳街道隆山东路525号。
被上诉人（原审被告）瑞安市人民政府，住浙江省瑞安市万松东路154号。
上诉人蔡某因诉瑞安市公安局、瑞安市人民政府治安行政处罚及行政复议一案，不服浙江省瑞安市人民法院（2020）浙0381行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月11日受理后，依法组成合议庭进行了审理。经报请浙江省高级人民法院批准同意，本案延长审理期限至2021年2月11日。本案现已审理终结。
原审法院认定：蔡某系瑞安市上望街道雅儒村人，享有雅儒村返回地宏都小区安置房权益。2019年11月27日至12月11日期间，蔡某与案外人贾某同往北京，至国家信访局、公安部、住建部等部门进行信访并递交材料，诉求为宏都小区房屋建设及分配相关问题。瑞安市公安局于2019年12月16日接报案并受理，传唤蔡某及案外人贾某接受询问调查，并对相关接访人员进行了询问调查、调取了蔡某的有关信访记录，认为蔡某的行为属于以同一事实提出无理诉求、越级信访，已构成寻衅滋事，于12月20日告知蔡某拟作出行政处罚的事实、理由及依据，蔡某拒绝签字也没有提出陈述、申辩意见。同日，瑞安市公安局对蔡某作出瑞公（上）行罚决字[2019]56376号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），决定对蔡某处以行政拘留九日。蔡某不服，于2020年1月20日向瑞安市人民政府申请行政复议，瑞安市政府于次日受理，因“新冠肺炎”疫情影响，期间于2月1日至24日中止审理并通知了蔡某，于同年2月25日作出温瑞政复〔2020〕10号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持被诉处罚决定。行政复议决定书于2020年3月3日送达蔡某，蔡某于同年3月13日提起行政诉讼，请求撤销被诉处罚决定和被诉复议决定。
另查明，2017年以来，蔡某就宏都小区安置房建设工程的质量、造价、分配的户型及楼层、工程决算未审计等问题，采用信件、网件、走访等形式多次向温州市信访局、浙江省信访局、国家信访局、公安部等部门信访，各部门均已给予答复或处理。2019年期间，蔡某除了11月27日至12月11日的北京走访行为外，另有三次杭州、北京走访行为，诉求均为反映宏都小区建设工程质量及房屋分配等相关问题，分别为：2019年2月18日，到国家信访局信访；4月11日，至浙江省信访局信访；6月13日，至国家信访局信访。2019年8月27日，瑞安市公安局对蔡某的信访行为予以训诫，并告知其不得越级信访、无理缠访。
原审法院认为：信访是法律、法规赋予公民的合法权利，但是信访人在信访活动中，也负有遵守社会公共秩序和信访秩序的义务。国家《信访条例》第十六条及《浙江省信访条例》第十五条均有规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当向信访事项发生地有权处理的本级或者上一级国家机关指定的场所提出，可见信访人不得采用走访形式越级上访。本案中，蔡某于2019年期间分别有4次越级走访行为，且在6月13日至北京越级信访后已被公安机关予以训诫，却仍于11月27日至12月11再次进京上访。蔡某的有关信访事项在得到有关行政机关的答复后，仍以同一事由多次越级进京上访，其行为已经严重扰乱正常的国家信访秩序，2019年11月27日至12月11日期间滞留北京信访也扰乱了社会公共秩序。瑞安市公安局立案后进行了调查、取证，并告知了蔡某拟作出行政处罚的事实、理由、依据及结果，给予了原告陈述与申辩权，最后依据《治安管理处罚法》第二十六条第（四）项之规定，对蔡某处以行政拘留九日的行政处罚，认定事实清楚、证据确凿充分，适用法律正确，量罚适当。瑞安市政府依法受理蔡某的行政复议申请，依照《行政复议法》的有关规定通知瑞安市公安局答复、中止并恢复审理，经审查后在法定期限内作出复议决定，程序合法。综上，蔡某的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回蔡某的诉讼请求。
蔡某上诉称：一、原判认定事实不清。因宏都小区建设过程中存在违法招投标、串标行为，以及重大工程质量安全问题，蔡某赴京到国家信访局反映相关人员的违法犯罪行为，系行使法律赋予的信访和检举控告权利，期间并未有任何违法过激行为。瑞安市公安局选择性执法，不仅没有查处制裁违法犯罪人员，反而滥用公权力将蔡某拘留。原审法院也没有查明事情的起因原委，以及蔡某赴京信访的具体诉求，直接认定系重复反映相同问题。二、原判适用法律错误。1.蔡某的信访行为发生于北京，应由北京公安机关处理，瑞安市公安局无权管辖。2.蔡某多次向瑞安市公安局举报宏都小区建设过程中存在的违法串标问题，但该局至今未查处。此次蔡某到公安部反映问题，瑞安市公安局为掩盖问题而对蔡某作出处罚，属于打击报复，应当按照《人民警察法》和《治安管理处罚法》的规定回避。3.蔡某至今未获得补偿安置，有权向相关部门反映问题，寻求救济，且此前没有任何前科，即便有不当行为，也应当根据《治安管理处罚法》第五条的规定，以批评教育为主。综上，请求撤销原审判决及被诉处罚决定、被诉复议决定。
瑞安市公安局答辩称：1.根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条，瑞安市公安局作为蔡某居住地的治安行政主管部门，有权对其违法信访行为进行处理，并作出被诉处罚决定。2.蔡某的回避理由不符合《治安管理处罚法》第八十一条的规定，且在瑞安市公安局告知其有关规避规定和权利时，蔡某并未申请回避。3.蔡某因宏都小区建设工程质量、造价、审计和楼层户型分配问题，多次向国家、省、市信访部门以及公安部信访，各部门均予以答复或处理。此后，蔡某又多次信访。2019年8月27日，瑞安市公安局对蔡某进行训诫，告知其应依法维权，不得越级信访、无理缠访，但其不知悔改又于同年11月27日至12月11日间，到国家信访局、公安部、住建部非法信访。瑞安市公安局经调查，认定蔡某的行为构成寻衅滋事，遂依照《治安管理处罚法》第二十六条第（四）项的规定，予以治安拘留处罚，符合法律规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。
瑞安市政府答辩称：同意瑞安市公安局的答辩意见，因蔡某非法信访，瑞安市公安局作出被诉处罚决定，并无不当。瑞安市政府于2020年1月21日收到蔡某的复议申请后，依法进行审查，期间因新冠肺炎疫情影响，于同年2月1日中止审理并告知蔡某。后恢复审理，并于同年2月25日作出被诉复议决定，符合法定程序。综上，请求驳回上诉，维持原判。
二审期间，各当事人均未提交新证据。原审判决认定的事实有相应证据为证，本院予以确认。
本院认为：《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。蔡某信访行为虽然发生于北京，但其居住地公安机关，即瑞安市公安局对蔡某信访的起因、诉求等更加清楚，由该局进行处理并无不当。蔡某主张应由北京公安机关处理，瑞安市公安局无权管辖，于法无据，本院不予支持。
《治安管理处罚法》第八十一条第一款规定，人民警察在办理治安案件过程中，遇有下列情形之一的，应当回避；违反治安管理行为人、被侵害人或者其法定代理人也有权要求他们回避：（一）是本案当事人或者当事人的近亲属的；（二）本人或者其近亲属与本案有利害关系的；（三）与本案当事人有其他关系，可能影响案件公正处理的。《中华人民共和国人民警察法》第四十五条第一款的内容与前述规定基本一致。根据上述规定，回避的对象是人民警察，而非公安机关。蔡某以其曾向瑞安市公安局举报宏都小区存在违法串标行为，该局未予查处为由，主张瑞安市公安局应回避而未回避，办案程序违法，其主张的回避对象不符合法律规定，且蔡某未举证证明办案民警存在法定回避情形，故对其上述主张本院不予采纳。
蔡某因认为宏都小区安置房建设过程中存在问题，自2017年以来多次到国家、省、市信访部门信访，仅2019年就有多次赴杭进京信访行为，在2019年8月27日瑞安市公安局对其进行训诫、告知依法维权后仍到北京信访。虽然蔡某的行为违反了《信访条例》相关规定，但在案证据尚不足以证明其在信访过程中存在其他寻衅滋事的行为，瑞安市公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项作出被诉处罚决定主要证据不足、适用法律错误，应予纠正。瑞安市人民政府经复议予以维持错误，应一并予以撤销。综上，原审法院判决驳回蔡某的诉讼请求，适用法律错误，本院予以纠正。上诉人的上诉理由部分成立，对其上诉请求本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下：
一、撤销浙江省瑞安市人民法院（2020）浙0381行初15号行政判决；
二、撤销瑞安市公安局瑞公（上）行罚决字[2019]56376号行政处罚决定；
三、撤销瑞安市人民政府温瑞政复〔2020〕10号行政复议决定。本案一、二审案件受理费各50元，由被上诉人瑞安市公安局、瑞安市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 杨贤斌审判员 章宝晓审判员 诸智影
二〇二一年一月十九日
