来源：【中国纪检监察杂志】

随着脱贫攻坚战取得全面胜利和乡村振兴战略的全面实施，镇村项目遍地开花。项目实施离不开企业，一些镇村企业随项目而生，因项目而兴。然而，大量资金的注入，让项目也成为风险高企的领域。去年以来，浙江省衢州市紧盯农村基层资源富集领域，开展以镇村工程项目建设乱象整治、镇属和村办企业管理乱象整治、村干部插手工程乱象整治为主要内容的专项整治，对近年来镇村工程项目建设乱象深挖起底，发现并整治镇属国有企业、村办企业管理乱象，推动基层理顺机制、激发动能，为乡村振兴增添助力。

查处：项目乱背后企业乱，管理不规范振兴怎么办

今年，衢州市开化县一名“能人”村*受到党内严重警告处分。

“2019年至2020年，该村违反招投标有关规定，违规发包2个村级工程；2017年、2021年，该村村办企业共违规支出招待费近2万元，用于村民代表开会和党员活动等。”村*受到党纪处分，也显露出该村工程建设、村办企业管理等方面的问题。开化县出现的问题绝非个例，其他县市区也存在类似的问题。常山县几家村办集体企业存在虚增收益问题，收入在村办集体企业（公司）入账，但部分项目支出却在村级财务中列支；衢江区某村办企业营业收入计在企业，而部分劳务费用却由村经济合作社支付，导致村经济合作社利益受损。2019年浙江省委巡视衢州，反馈问题中涉及村干部违规承揽工程等村级工程、镇村企业方面的就有12个。

2022年5月，衢州市纪委监委推动柯城区委开展航埠镇专项整治。为什么专项整治选择了这个镇？柯城区2个镇、8个乡、7个街道中，针对航埠镇的信访件数量占据了1/3以上，其中“工程项目”是信访举报高频词。航埠镇作为全国重点镇，在推进城镇化建设和乡村振兴过程中产生大量工程项目，并滋生出拆分项目、邀请招标或直接发包等问题。仅2019年到2021年，镇村两级就有220个项目发包给无资质的“草台班子”施工，且存在项目完工后补办招投标程序等情况。

起底镇村工程项目，如同抓住了农村基层纷繁复杂问题中的一根线头，也挖掘出背后镇村干部公正廉洁方面存在的问题。比如，航埠镇原常务副镇长郑某某就为16名行政村主职干部在日常管理、项目推进、新农村建设等方面提供帮助，收受贿赂130余万元。专项整治以来，该镇党纪政务立案干部共41人，33名镇村干部主动向组织说明问题，推动干部作风、基层生态得到改善，目前，检举控告件同比下降80%。

除了干部作风问题，工程乱象背后的镇属国企兴航公司管理混乱问题也浮出水面。作为一家基础设施投资公司，兴航公司在航埠镇城镇化建设中，承担了不少镇级工程项目的招标工作。但翻阅近几年的台账，公司经手的工程项目不仅存在审批表无盖章、无签字日期、无镇领导签字等问题，还有将工程款提前支付给企业、未按协议约定收取项目保证金等问题，项目资料也残缺不全。

镇属企业管理混乱原因何在？衢州市国资委产权管理处副处长陈晶介绍，镇属企业主要是乡镇（街道）政府（办事处）及其部门出资成立的全资及控股企业，这类企业往往成立时间长，多数亏损严重，历史遗留问题比较多。以兴航公司为例，该公司成立于2007年，经营范围就包括基础设施项目投资、开发管理以及土地房产开发，项目众多、资金量大，但却缺乏规范管理，在这种情况下，工程项目乱几乎是必然。陈晶讲道：“对全市镇属企业进行排查时发现，个别镇属企业被承包出去由个人控制，还有一些只剩下资产出租事项。这些企业一旦染指工程项目，带来的廉政风险可想而知。”

相比镇属企业，村办企业体量小数量多，这类企业的一大问题在于注册随意、监管不力。村级工程项目资金量比起镇级工程一般要少得多，一些村办企业在实施财政扶持项目时，将限额以下的工程项目直接发包或违法转包。还有一些村办企业因项目资金而设，在项目竣工后长期无实质性运转，成为“空壳企业”，给村干部违规列支村级公务招待费用、违规领取薪资等行为提供了“温床”。

镇村工程项目建设、镇村企业管理、村干部插手工程产生的种种乱象，使得本该成为乡村振兴重要推进器的工程项目、镇村企业，反而制约了农村基层社会发展。

治乱：瞄准问题管企业，通过改革理机制

“专项整治中，我们始终坚持目标导向、问题导向、效果导向，将强化震慑、从严整治与源头治理、规范提升结合起来，达到既管好项目、企业、干部，又厘清责、权、利的效果。”衢州市纪委副*、监委副主任王光辉介绍，截至目前，共督促整改镇村工程方面问题698个，排查起底问题线索307条，立案117起，给予党纪政务处分87人，对7人采取留置措施。同时，制发纪检监察建议书29份，建立完善制度23项，下发《规范村干部承揽工程项目管理办法》，修订《衢州市镇村工程项目建设指导意见》。镇村工程建设领域建章立制初显成效的同时，涉及镇村企业管理方面一些更深层次的问题也亟待解决。

陈晶分析，镇属国有企业的管理问题主要出在体制机制上。具体来说，国有资产监督管理机构只有县一级及以上才能设立，乡镇国有资产在同级没有直接的管理机构，乡镇政府的管理有限且松散，导致乡镇政府与镇属企业财产和职责边界不清，镇政府领导常年兼管企业经营，法人治理结构混乱。衢州市镇属企业共有79家，处置工作根据企业情况分为提级监管、注销合并、承包监管三大类，其中的重点就是提级监管。通过提级监管对镇属企业管理模式进行改革，将镇属企业划归成为县市区一级国有企业的子公司，从而解决政企不分和监管行政化的问题。

以白鸽建设投资有限公司为例，该企业是龙游县湖镇镇下属国有企业。公司成立之初，最大的瓶颈就是监管职责不明晰。白鸽公司是由镇政府全额出资的国有企业，应当由镇政府履行出资人职责，同级国资监管机构进行监管。由于镇一级没有国资监管机构，只能由镇政府管理，而乡镇事务繁多，监管力量相对薄弱，对企业的日常监管不够有力。白鸽公司由镇干部兼任法人和总经理，整体架构与现代化企业要求存在差距：公司除了管理层，只有一名会计和一名出纳，没有监事，更没有细化分工的各个部门。在企业法人和总经理都是镇干部的前提下，镇政府可谓既当运动员又当裁判员，本该由白鸽公司实施的镇级工程项目只能分散在乡镇各个科室，由镇财政所、文旅办、集镇办兼职完成。

镇属企业整改专班到湖镇摸底时发现，白鸽公司自身禀赋不错，但是由于体制机制原因，公司想谋发展没路径，遇到困难没人管，好好一家企业被困住了手脚，实在可惜。

号准了脉才好开药。2022年4月，白鸽公司的股权被划归龙游县交投集团，成为了县级国企的子公司。县国资办行使国资监管职责，对白鸽公司对外投资及担保、国有资产交易等事项进行监管。湖镇镇则重点履行人事、资产管理、采购管理、资金管理以及非市场化融资、担保等责任，形成责任清晰、履职尽责的责任体系。

不仅如此，在县国资办的指导、镇党委和镇纪委的督促下，按照《公司法》规定，白鸽公司等一些镇属企业建立起了现代企业制度，完善党组织、董事会、监事会和经理层等法人治理结构，引导政企分开，镇政府不再插手公司运营。同时通过社会招聘广纳人才，公司还成立了综合财务部、投资运营部、项目建设部等部门。目前，如白鸽公司一样采用提级监管方式整改的镇属企业共有31家，已全部纳入县（市、区）国资监管体系，其中，不少企业都招聘职业经理人专职企业运营。

村办企业面临的一大桎梏则是监管不到位。衢州共有319家村办企业，从现实情况看，部分村办企业注册随意，乡镇对其成立审查监管不足、相关管理制度缺失，再加上70%以上村办企业的法人都是村主职干部，一些村办企业变为“小金库”。“村办企业数量多、问题杂、监管缺，导致财务审批手续不规范，村企经费界限模糊，村干部把灰色收入转移到村办企业现象时有发生。”市农业农村局党委委员、秘书处处长徐向荣说。

针对村主职干部担任村办企业法人短期难以改变的情况，村办企业整改主要从乡镇监管、专人经营和企业内控着手。乡镇从村办企业的“出生”管起，注册合规合法，乡镇相关部门进行审批，各地农业农村局作为业务主管部门备案，要求企业定期将账目报送乡镇三资管理中心。企业日常经营由职业经理人负责，村干部不得兼任。财务方面，要求村办企业有专业会计，并细化财务支付流程。截至目前，所有未注销的村办企业均已纳入乡镇监管，96.6%的村办企业通过整改建立了内控制度，截住了村干部通过企业转包项目、列支经费等行为。

江山市新塘边镇强村公司积极打造户外拓展基地，图为学生在基地开展研学活动。周瑶/摄

规范：企业走上快车道，助推发展更红火

股权变更后，白鸽公司总经理钱柏成摩拳擦掌，日思夜想要把企业发展壮大。“成为县国企的子公司，发展优势在融资方面体现得最明显。”钱柏成说，龙游县交投集团的信用评级是AA ，而企业信用评级只要能达到AA-以上就能发企业债，去资本市场融资。股权划归之后融资担保容易多了。之前，白鸽公司融资余额只有250万，去年底贷款余额就达到2.1个亿。钱柏成谋划着：“今年争取再融资3个亿，能够达到5个多亿，推进湖镇发展和助力乡村振兴动力就更足了。”

资金充足，干事创业更能大展拳脚。今年上半年，白鸽公司营业收入同比增长540%。在湖镇镇的支持下，白鸽公司主动参与市场竞争，成立子公司从事废纸收购和销售业务，截至今年8月底已与401家供应商达成合作，累计实现营收6.1亿元。

焕发生机的镇属企业不止白鸽公司一家，提级监管的31家企业在经营范围、资产规模、融资力度方面都迈出了一大步。截至目前，6家企业营收已经超过1000万元，31家企业营收比去年全年增长10.81%。

企业发展壮大后，规范是更值得关注的问题。“整改之前，兴航公司几乎成了镇干部的提款机，以个人名义从公司借走几万元司空见惯。整改重点之一就是镇干部插手企业经营的问题，以规范化、现代化企业要求打造我们的镇属企业，让这类问题不再发生。”陈晶表示。采访中，多名村办企业职业经理人也讲道，“现在企业发展势头很好，我们最担心的就是村*插手。能够通过整治规范管理，对企业发展来说是重大利好。”

一手整治乱象，一手谋划发展。整改中，在村办企业发展方面许多镇村不约而同地选择了强村公司模式，由几个资源集中、产业集聚、有政策倾斜的行政村共同出资成立公司，承接项目、打造产业，年底收取租金、享受分红，共同壮大村集体资产。这些公司成立伊始明确监管责任和内控制度，全力规避整改中发现的村办企业管理问题。

江山市新塘边镇19个行政村于今年3月抱团成立了强村公司，之后便承接到向上级争取来的资金项目。在全市大力开展村办企业管理乱象整治的背景下，该镇强村公司从谋划设立开始，就严格按照现代化企业的标准，19个村的村干部也没有担任法人。公司成立没多久，与勤俭村进行“山海协作”的绍兴市柯桥区有一个茶叶种植项目打算投产，但勤俭村茶田面积有限，通过强村公司整合了19个村子的千亩茶田统一种植，顺利接下了项目。现在，每亩茶田能拿到5000元补助，再加上其他利润，成功投产后总体收益可达600余万元。

抱团成立强村公司既是村民自发的选择，也是衢州市农业农村局提倡的路子。“整治成果不能白费，我们局计划借着整改的东风，到年底培育出10家片区化村办企业，都按照现代化企业标准要求，持续提升村办企业联村带农致富能力，让村民分红年年有、逐年增。”徐向荣讲道。

振兴：群众得利更有干劲，致富道路越走越宽

临近午餐时间，新塘边镇几个村里的年轻干部忙活了起来。该镇强村公司发展起来之后，为村里建起了一座共享食堂，为8个行政村里60岁以上的老人提供午餐，两荤两素有饭有汤，一份只要几元钱，由村干部每天统计配送。住得近的老年人约在食堂门口，领了午餐边聊边吃，热闹又惬意。其中一位老人告诉记者，自己子女不在村里，一个人买菜做饭很麻烦，之前经常一天一顿饭凑合，现在他最满意的就是这所食堂，“中午能吃上份热乎饭，还不用刷锅洗碗，太方便了！”

整改之前，衢江区继洲社区的衢南科技有限公司只有些来料加工的业务，收益有限，也没有余力拉动村里发展。借着整改的机遇，公司重塑了财务支付流程，还招聘了经理为公司拓展业务。今年，公司承接了社区物业，在过去的基础上增加了几十万元收入，在增加分红的同时，公司还为社区内无业妇女提供育儿、收纳等家政相关培训，帮助她们联系工作，让村里十几户低收入家庭得到了实惠。

“蛋糕”做大的同时也要分好，是几家发展红火的镇属企业和村办企业的共同特点。村办企业资产规模小，为村民做些力所能及的身边事，镇属企业实力更雄厚，就在社会事业和带动就业上担起更大的责任，让发展的成果惠及更多群众。

去年，白鸽公司参与投资了龙游县湖镇两山新能源共富综合体项目，聚焦渔光互补、农光互补、屋顶光伏三大板块投资6000余万元，建成后预计年平均发电量可达1440万千瓦时，发电收益600余万元。光伏发电的电能除了保障村民自用，其余收益都归村里，预计可为湖镇、社阳2个乡镇23个村集体年均增收10万元。

今年，白鸽公司将近2000万元投入到了湖镇教育事业中。收购一所民办幼儿园将其转为公立幼儿园，还对镇上最大的一所幼儿园设施进行了修缮。公立幼儿园学位增加，面貌也焕然一新，不少家长在参观后表示：“公立幼儿园设施先进，安全有保障收费还便宜，何乐而不为呢！”

（本文刊载于《中国纪检监察》杂志2023年第22期，作者：董菲晨）

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