图八：有人建议江油市更名为李白市
（二）负面影响
城市更名也不都是成功案例，也存在失败的教训，有些城市更名之后并没带来明显的效果，有些甚至造成城市价值的降低，即使取得较大成功的城市也同时面临一些新问题，这都与城市更名的负效应相关。
1、增加了经济、管理成本和管理难度
地名是人们最常使用的空间地理信息。从街、巷到区、县、乡、镇到市都有自己的名字。这些名字为人们的目的地提供了明确的指向。地名的指向性决定了城市更名不仅仅是简单地更改市名，而是一项涉及到国际交往、城市管理乃至百姓生活等方方面面的复杂工程，必将产生巨大的经济成本与管理成本。因为在城市的漫长的成长过程中，城市的每一种内在组成，都与城市名称有着极深的关联。城市各种行政以及企业、事业单位的名称、名牌、印章、各种证照、城市每一个市民的各种证件、出行、交流及交往等，都是与城市名称紧紧捆绑在一起的。而且，这样的关系构成，又不仅仅只发生在城市的内部。在全球化的今天，城市与外部的关系，决定着城市一旦更名，国家所有的统计数字、数据库、城市的航空、航运、铁路、公路等交通通讯中的相关航站、台站名称也都要随之发生更改，各地出版的涉及该城市名称的地图等出版物、其他各城市与更名城市保持交往的一切有关标识与信息也都要随之更改。由此产生的直接成本、巨大的行政管理和社会管理成本，以及社会资源的浪费是难以估量的。而这样的代价与成本，往往是由于国家、企业和个人共同承担的。
同时，更名工作繁杂并涉及到众多部门，给一些相关的工作部门增加了工作量和工作难度。更名后张家界市的地方财政收入增长速度缓慢，其中一个原因就是更名给工商税收征管工作增加了难度，找不到更名前的企业单位，而登记再注册又延长了征收的时间，使得收费收入相应减少，造成了财政收入增速缓慢。
2、地名混乱给行政管理和社会生活带来不便
城市更名引发的混乱及其带来的不便有以下表现：
一是新旧名称混乱不清。更名的城市在更名初期都存在一定程度的新旧名称混用的现象。如更名初期的张家界市，张家界、武陵源、大庸、张家界公园，这几个名称一时难以理清。对于新生事物从接受到应用需要一个长期的过程。城市更改名称也不例外，也需要市民从心理上去潜移默化。只有内心接受了这个市名，才会有意识地主动去应用，新市名才会得到广泛的传诵，并发挥它在文化及其他方面的象征性作用。而这些都不是短时间内可以实现的。大多数被改掉的城市名称已经被当地人使用多年，一时难以改口。新旧名称混用，很容易让外来人不知所云。其次，在交通、通讯等方面涉及到的与城市名称相关的台、站等标志物以及各种出版物的再版也需要一个周期，很难做到及时、高效。城市内部尚且如此，那么新市名与外界的接轨就更非易事了。比如，成都通往都江堰的高速公路至今还称作“成灌高速”。
二是同一行政区内因重名造成地名指向混乱。一个大行政区内，资源名称是最有影响力的，因而造成各级行政区都争先使用这种高知名度的资源名称。最典型的例子就是安徽省黄山市了。在黄山市带有“黄山”二字的行政区就有三个：黄山市、黄山区和黄山风景区，以至于人们将这种现象称为“皖南处处皆黄山”。在同一行政区划系统内，地名往往表现出排他性和唯一性，是一个地域区别于另一个地域的最基本、最直接的信息。黄山市的这种重名现象，不仅使地名最本质的属性失去了意义，由此造成的混乱也给当地的行政管理和社会生活带来不便，并让初到黄山的外地人一时难以理清头绪，给人们的出行带来了极大的不便并由此引发了许多的争议，游客投诉事件也屡见报端。
3、资源归属不清晰，造成地名之争
由于历史和地域上的原因，许多城市发展资源并不只属于单一城市所有，或者对资源归属权，比如某个历史事件的所在地存在较大分歧，导致城市命名时出现不同城市主体之间争夺地名的现象。比如自然地理实体同时分布在几个行政区域内的情况，如武夷山市，武夷山脉位于闽赣两省交界处，呈东北西南走向，全长大约500公里左右。目前武夷山市只包含了武夷山脉的精华部分，即广大游客最喜欢的九曲溪一带的风景区。因此，江西省对其更名就存有异议。再如，白山市，白山一名取自于长白山自然风景区。而长白山不仅仅在白山市境内，还有一部分在延边州的安图县境内。如果说要打旅游牌，延边似乎比白山更有优势。交通优势，延边有机场，每天都有往返于全国各大城市的航班，旅游旺季时，一天多达4-5班。旅游业发展优势，1998年以来的统计数据表明更名后，白山市的旅游业收入没有明显的变化， 由旅游业所带动的第三产业没有占有明显的优势。而延边的旅游业却呈现出不断发展的态势。地名之争的消极影响就是各城市主体之间的内耗严重，重复建设、资源浪费。有些地名之争的结果甚至使资源的可利用度受到损害。
4、取一而用，顾此失彼
在一些旅游资源丰富的地区，同时存在多个知名的旅游景区。其中有自然的，有历史的，也有文化的，以其中之一来命名行政区名称对其他资源是一种抹*。比如原徽州地区，徽州具有悠久的历史和文化基础，徽州文化曾为中华经济文化的发展起到过重要的推动作用，中国建筑史也不能不提徽派，徽商曾令中国“无徽不成镇”、“无徽不成商”，“徽班进京”曾拉开京剧史的序幕，文房四宝之徽墨、歙砚更是大名鼎鼎。徽州地区有多处全国重点文物保护群，其中还有部分被列入世界文化遗产。这些人文景观是极为珍贵的旅游资源。黄山是自然景观，徽州是人文景观，各自有各自的特点，不能等同，更不能相互取代。原“徽州”一名本身就是徽州历史文化的载体，徽州地区改为黄山市，人为地为两种资源确立了主次地位，令世界瞩目的徽州文化因为改名而被弱化，这对徽州的历史文化是一种割舍和抛弃。同时，游客的兴趣点也不尽相同，有的喜欢走进自然，有的喜欢领略历史和文化，从发展旅游业的角度讲，哪种资源能带来更大的经济效应还有待于考证。
5、不恰当地更名埋没城市的历史文化
首先，地名代表着某种历史文化的发展渊源，反映独特的历史沿革、民俗民情、文化风韵等，具有特定的社会公共历史文化产品属性，蕴含着深厚的历史文化信息。中国是一个历史悠久的文化大国，因此在地名方面也表现出很深的文化积淀。几乎每个县级以上地名都有一定的涵义，而且追溯其来源与变迁都可以做成一篇文章。这其实就意味着，城市名称一旦发生变化，其所蕴含的城市的历史事件、典故、文化等信息就极可能随着时间的推移而逐渐被淡忘从而将这座城市的某些历史文化埋没掉。湖北省荆州市的更名就是一个失败的典型。1994年10月，撤销荆州地区、沙市市和江陵县，设立荆沙市。沿用千年的荆州之名被改掉。荆州是个文化底蕴很深厚的城市，为古代九州之一，是楚文化的发祥地，也是三国时期魏、蜀、吴争夺最为激烈的战略要地，在中国的历史上有许多大事件发生在荆州。古老的大溪原始文化、楚文化、三国文化及后人留下的吟咏诗篇使荆州早就名扬天，大意失荆州更是脍炙人口，在荆州出土的许多珍贵文物均具有重大的考古、科研和观赏价值，堪称国宝。荆州古城，成为国务院首批发布的全国24座历史文化名城之一，荆州博物馆馆藏文物12万件，其中国家一级文物就达300多件，雄居全国地市级博物馆之首。走进荆州如同走进了一座历史宝库，让人目不暇接、惊叹连连，每年都吸引着大量的中外游客。有着如此深厚文化内含的地名被改掉，这些历史事件、历史典故所代表的历史文化就有可能随着时间的推移逐渐被淹没掉了。而这又恰恰是目前引起地名之争的根源所在。为了保护这些古文化，1996年国家恢复了被改掉两年的“荆州”之名。从“荆州”到“荆沙”再到“荆州”，所花的费用不仅无法统计，而且还对城市的发展起到阻碍作用。
其次，从地名的历史连续性和继承性来看，盲目而频繁的更改城市的名称，无疑会造成城市发展历史的断层及混乱。这种断层会扯断城市历史文化脉络，而历史文化脉络又恰恰是一座城市形成、发展、变化和演进的轨迹，是一座城市历史悠久、文化底蕴和生生不息的象征。
6、忽视了区域性特征
地名是一个具体地方的语音语言文字代号，属于交际符号系统。地名作为语言的一部分在传递信息时有语音、语言、语义，即常说的音、形、义特点。当人们在给自然界打上印记的时候，开始是以民族的、区域的语言文字、语音图像进行的。可以明显地表示地名的地域性和民族性。地名常常表现着区域方言，因为方言作为全民族语言的变体，有明显的地域性。
地名反映了地域性语言特殊词汇发音和用词习惯。地名中特殊称谓也属于区域的“特产”，如湖北省荆州地区集镇多以“场”命名，它是反映“江汉平原地势低下，长江和汉水在江汉平原段河道一段高出两岸的平原，在农业利用上，就有堤防围起来的垸田和不用堤防围起来的场地的区别，一般场地地势较高，大多数集镇分布在场地上。
再比如，云南的地名多以“甸”做结尾，广西的许多地名则是以“那”字开头等等。因此地名常常可以帮助方言学家找到了遗失了的语言，找到方言的边界。而目前出现的城市更名往往在新名称中体现不出这种地域性特征，对于日后的语言学及区域史的研究会增加无形的障碍。
通过以上对城市更名的正、负效应分析可以看出，城市更名是一项复杂的工程。它不仅仅是简单地更改市名，而是涉及到城市政治、经济以及社会生活的方方面面。它在促进城市经济发展的同时，也在其他某些方面产生了不利影响。从正负效应来看，现阶段我国城市更名具有一定的积极意义第一，从城市发展的角度看，部分城市借助城市更名突出了城市的区域特点，提高了知名度，使城市建设和经济发展取得了明显的进步。第二，从城市管理的角度看，这说明城市管理者的思维方式和管理模式开始发生转变，城市政府开始关注城市名称等无形资产的价值。但同时，我们也必须看到城市更名也带有负面影响。由以上城市更名的负效应分析可以看出，城市更名的负效应多是隐性的，是社会、历史、文化等多方面的，虽然无法定量估算，但它对城市发展影响的深度和广度却是不容忽视的。随着市场经济的不断发展，文化与经济的联系日益紧密，城市之间的竞争，在很大程度上是文化的竞争。城市经济能够形成特色和健康发展，与挖掘、传承和发展城市特色文化是分不开的，增强城市经济的综合实力和竞争力，不可能脱离文化的传承和支撑。因此，在城市发展中，我们要处理好经济与文化等其他方面的辩证关系，而城市更名需要统筹考虑政治的、经济的、文化的多方面因素之间的制约与互动关系。
图九：有人建议琼海市更名为博鳌市
三、实现城市更名规范化的对策和建议
上述所列举的城市更名的负效应，一方面来自于城市更名本身的结果，另一方面也来自于国家地名管理体制上的漏洞或缺陷，同时也受到政府对城市更名的认知和意愿的限制。而从城市更名的规范化角度来看，我国城市更名过程中存在的许多问题，需要从意识和体制两个方面进行完善。
（一）城市更名过程中出现的问题
现阶段，我国城市更名过程中出现的问题实际上主要体现在两个层面上：一是认知层面上的不足，即城市政府对城市更名的实质存在认识上的误区或偏差。本文在第一部分强调了城市更名的复杂性，认为城市更名是涉及到政治、经济、文化等多种因素的系统工程，而许多城市政府并没有认识到这种复杂性，对城市更名的作用存在过于乐观的预期，同时对城市更名所带来的潜在影响估计不足，更名动机过于狭隘，往往只考虑经济因素而忽视了城市名称内在的历史文化内涵。另一个是体制层面上的不足，即国家地名管理和城市更名审批程序上存在一些漏洞和不科学的地方，无法从制度上形成合理合法的城市更名程序，存在一定程度的主观意识和人为因素的影响。相比较而言，体制层面的不足比前者更明显，我国城市更名基本上还未形成较为严格的合乎法律规范的审批程序，这在一定程度上也无法对地方政府的认知缺乏形成必要的约束和纠正。
1、相关法律法规得不到有效执行
新中国成立以来，我国地名管理工作取得了令人瞩目的成就。特别是在地名学研究、地名普查、边界堪定、地名标准化、标准地名标志设置、地名的行政管理和档案、地名公共服务建设、地名文化遗产保护等方面取得了显著成果，也出台了相应的地名管理法律法规。但随着形势的发展，由于地名管理的法制建设还无法跟上新形势的要求，出现了一些亟待解决的问题。最突出的问题就是法律法规的执行阻滞问题，一些法律法规无法得到有效的遵守和贯彻。我国《地名管理条例》第四条第三款规定全国范围内的县、市以上名称，一个县、市内的乡、镇名称，一个城镇内的街道名称，一个乡内的村庄名称，不应重名，并避免同音。而出于地方利益的考虑，一些城市在更名中存在重名的现象，这种重名现象不仅使地名的指向性和排他性失去了意义，也与现行的法规制度相违背。
再有，以自然风景名胜重新命名的比例过高。在现阶段更名的城市中，以风景名胜型命名的类型比重最大、数量最多。国家民政部在1992年专门发了22号文件，不主张以名山大川称谓命名行政区域称谓。1996年的《地名管理条例实施细则》第二章第六条也规定“不以著名的山脉、河流等自然地理实体名称为行政区域专名”。而在现阶段的城市更名实例中，这种现象屡屡出现并最终都得到了批复，使得城市更名有法不依。
2、更名程序存在较大的不完善性
城市更名并不是简单的提出更名、批准更名的过程。结合城市名称的特殊性质，城市更名至少应该包括几个必要的环节或步骤更名意愿的提出、更名可行性分析、公开讨论、主管部分审核、批准实行、相关标识编制的更改等。而现阶段城市政府对待更名工作主要将注意力集中于上级审核和公关审批上，缺乏必要的论证公示过程，即使存在专家论证，也往往是只论证更名的正面效应而忽视负面影响，或者在专家组成上只注重聘请经济方面的专家而忽视人文、历史、民俗等方面的专家，论证结果有失偏颇。这一方面与学者的学术良知有关，更重要的是缺乏必要的、正式的和完备的行政审批过程。
从城市更名的策动主体来看，在这些城市更名的案例中，提出更名的主体无一例外的不是城市政府。而我国《地名管理条例》第五条第四项规定：“不符合更名范围的、可改可不改的和当地群众不同意改的地名，不要更改”。这一项规定明确了城市居民参与地名命名更名的权利。但是由于目前地名知识和地名管理法规的宣传和普及工作做得还不到位，公众缺乏参与的意识，参与的范围也仅仅局限于是否更名时的民意调查阶段。加之公众参与缺乏有效的渠道和途径，致使公众无法将城市更名对自身生活的影响准确传达到政府决策机关。
另外，现阶段我国城市更名过程中公众决策的强制力明显不足。虽然《地名管理条例》第五条第四项的规定明确赋予城市居民决定城市名称变更与否的权利，但实际上城市更名更主要取决于城市政府的意愿和执行力。当然，随着问题的推进，我国城市更名工作也在逐步改善，比如在最近的几次更名事件中，当地政府会以不同的形式征求市民的意见，而且公众参与的意识也有所增强。但是，在其他条件都满足的情况下，民意调查的通过率应该达到多少，更名才能被通过，否则不予更名，目前还没有一个明确的标准。如天水市两区在更名时采取了网上民意调查，通过率为73%。嘉兴市秀城区更为南湖区时，民意调查支持率为87%。而天水市的某负责人的话也非常耐人寻味：对于更名，有市民提出异议，但“方案最终在市委常委会上拍板定了”，这样民意调查就形式化了。
我们之所以强调城市更名过程中公众议程的重要性，一方面在于城市更名与城市居民的日常生活密切相关，更名对公众生活的影响只有城市居民能够最直接的了解。城市更名如果得不到公众的普遍支持与理解，即使获得批准也无法得到有效的贯彻。另一方面，我们一直强调城市名称的人文历史价值，而从公共政策的有限理性理论来看，城市政府在一定的时期、一定思想主导下做出城市更名的决策往往将注意力主要集中于某一个或几个因素上而忽视其他因素，特别是对经济发展的关注往往使城市政府从经济效益的角度权衡更名问题，而不注意城市名称的历史价值。即使现代地方政府普遍认识到了城市无形资产的重要性，但本着经济效益的立场，有时也无法理解城市名称的真正意涵以及与此相关的各构成要素，导致决策失误。
图十：中甸县更名为香格里拉市
（二）规范城市更名过程的对策建议
随着社会及地名工作的发展，原有的《条例》、《细则》以及行政规章和规范性文件在城市更名的程序、权限划分和责任划分等方面的缺失，导致了问题的层出不穷。要解决这些问题，必须对现有的法规、政策中不合理的内容进行修改，并对缺乏之处进行必要的补充和完善。同时，增强政府和社会对城市更名问题的理解程度也是规范城市更名过程的重要途径之一。
1、加强依法管理和依法行政
首先，要完善现有的规章制度，做到有法可依，执法有据。现行的国家地名管理法规大都是纲目性、框架性的，落实到具体工作中，很多细节性的工作找不到实施的法律依据，造成无法可依，执法无据。随着社会形势的不断变化已不适用于当前地名管理的新形势，缺乏应有的国家强制力和普遍约束力。在强调法制建设的今天，亟待以法规、规章或规范性文件等形式，进一步明确地名管理组织的职责、职权等，使地名管理组织名正言顺地对地名管理工作依法进行管理。
其次，要做到严格依法行政。在对问题进行总结时，我们不难看出，有些问题的出现并不是因为法律的缺失，而是与现行的法规相悖，这是由于缺乏相应的问责制及行政处罚。在一些地方性法规里提及的行政处罚主要是针对公众违反地名法规的行为，而没有体现对行失职的行政问责及行政处罚。所以，应建立相应的监督、管理和处罚机制，对违反政策、法规的更名追究责任人并给予相应的行政处罚。以便规避“长官意志”，增强法规的严肃性和权威性。
2、建立规范、科学的论证体系
目前，我国已在许多社会问题的行政决策中实行了专家论证与社会论证相结合的机制，而城市更名的重要性也决定了其适合增加规范科学的论证体系，要将城市更名当作一件大事来对待，加强前期工作管理，深入做好可行性论证并对可能产生的影响做出评估，严格把关，不因盲目决策而形成决策失误。成立一个专门研究地名文化的政府机关或者聘用专门的地名文化研究机构，研究、掌握地名所包含的历史、文化、风俗、民族、政治、经济、地理、语言等各方面的信息。准确对拟更名城市的新、旧名称对于城市长远发展的利弊做出客观、公正的分析。同时，组织与地名有关的各界专家学者，对其进行规范、科学的论证，依据掌握的第一手资料，得出一个比较客观的、科学的倾向性意见。实施首席专家负责制，并将最终结论以报告的形式正式回复拟更名单位。
在审批程序上，将其作为申报的必要资料一并送到上级审批部门，作为审查参考依据。对于上级审批部门，不仅要认真研究下级呈报的更名可行性报告，也要及时掌握民意调查的实际情况，必要时可以下派专门的调查机构掌握第一手资料，避免信息失真而导致审批失误。要将论证资料、论证结果向社会公开，以增强社会对城市更名方案的理解程度，及时纠正不必要的错误。同时，审批结果要以正式形式对外宣布，一方面增加城市更名的法律效力，另一方面也起到宣传更名的作用，减少因更名引起的误解、纠纷等损失。
3、明确民意调查结果的参照标准。
一方面，必须增强民意调查结果对城市更名决策的影响度，使城市居民的真实意见得到反映和贯彻。另一方面，也要设立科学的民意调查结果的参照标准。从其他国家的经验来看，更名与否需要根据实际情况设定相应的比例指标。比如在韩国，民意调查的结果要达到80%城市更命方案才会被批准通过。所以，为了不让这种调查流于形式，也为了更好的调动公众的参与意识，应参照国外成熟的经验，以法律法规的形式，结合我国实际情况，制定一个统一的标准。而城市更名是涉及到许多因素的系统工程，影响群体范围较广，因此民意调查的通过比例不宜设置过低，以表示调查结果的谨重性和普遍性。
4、以社区为平台宣传和普及地名知识及地名管理法规常识。
城市的名字是城市的公共产品，城市政府在对公共产品进行管理和使用的过程中，应该接受公众的监督。但是目前，由于宣传和普及工作不到位，对于地名知识及地名管理法规，人们在相当程度上对它的重要性还不了解，民众参与意识也比较低，相当一部分社会力量没有被调动起来，造成社会监督弱化。做好此项工作，不妨考虑以社区为宣传和普及单位。随着社区建设的不断完善，宣传工作可以社区为桥梁，充分发挥社区平台作用。由于社区管理是以家庭为单位，人员结构覆盖面广，涵盖从儿童到老年的各个年龄段，以社区为纽带可以真正做到全民普及，从而形成社会公众共同参与的局面，让公众能对公共管理起到更好的监督作用。
5、其他具体对策
除上述宏观对策以外，规范城市更名过程还可以从许多细节方面开展工作，比如对更名城市有关地名标志物的及时更新在时限上做明确的规定。为避免更名的城市长期处于新、旧名称并用的混乱现象，可以在法规、条例中明确更名城市地名标志物的更新时限，以做到及时向社会提供标准地名，使新地名做到广泛使用，并发挥其应有的作用，以保持地名和地名资料的现实性。
再如，对以风景名胜命名的城市进行审批时，应明确风景名胜区距市行政驻地的距离。以风景名胜命名的城市，由于市名与风景名胜区名称的同一性，会让外界想当然地以为风景名胜与该行政市在同一地域，到了该市就等于到了风景名胜区。如果两者之间的距离过远，就会对游客的生理和心理造成伤害，并产生反感情绪，而违背了更名的初衷。所以，应对以风景名胜命名的更名类型，规定行政驻地与风景名胜区之间的距离。超过这个距离的，则不予审批。当然，还包括其他方面的内容需要完善，比如地名纠纷的解决原则与方法、城市更名的审批权限、城市名称价值的保护等多方面内容，需要在实际工作中结合具体情况进一步完善或修正。而目前，国家有关部门也正在着手修改有关地名法规，我们期盼着新的地名法规能使城市更名朝着规范化和更有利于城市发展的方向前进。
图十一：我国更名国的旅游城市
四、结论
城市更名不仅仅是简单地新旧名称的替换，而是一项复杂而艰巨的工程，它涉及到城市政治、经济和文化的方方面面，可谓“牵一发而动全身”。更名对于一个城市的发展也并不是有百利而无一害，而是利弊并存。从城市长远的发展角度来讲，随着时间的推移，城市更名是否能取得长久的经济利益、是否未来的负效应要大于目前的正效应，这还需要进行全方面的论证。
作为城市的第一张名片，城市的名字应尽可能寓意丰富并有较高的文化品位。但是它并不是城市发展的决定性因素。而反观那些更名取得成功的城市，更名对于城市的发展也只是一个契机而已，而不是城市各方面得到发展的直接原因和动力。个别城市的成功，并不意味着其他城市的效仿也能产生预期的效果。更不能将更名视为推动经济发展的直接动力。城市的发展，不是通过简单的更名来提高知名度就能实现的，它需要为城市量身定造的整体战略规划，科学有序的开发机制、廉洁高效的行政管理和公平、公正、公开的竞争秩序。
城市更名是一项管理决策，它折射出城市管理者的管理智慧。更名的成败会直接影响城市政府在市民心中的地位和威信。同时，城市更名也是包括多环节在内的整体过程，从前期准备工作、可行性论证和可能产生的负面影响的评估工作，到审批部门的严格把关，都应该以正式的、完善的程序来加以规范。同时，从意识上，城市管理者应转变思维、转变城市发展方式，注重城市的综合实力与发展质量，从而全面的权衡城市名称的内在价值和意义，谨慎实施城市更名决策。
