《监察法》颁布以来，对其正当性、合理性、可操作性，学界存在众多的质疑，其中留置制度作为一项新兴制度引发了学界的诸多讨论，主要集中在留置措施的权力来源、权力属性、权力规范化运行以及留置对象的权利保障几个方面。

但对留置对象的范围这一概念很少有学者涉及，对留置对象和监察对象的关系理解不甚清晰，造成很多人误认为监察对象就是“行使公权力的人员”，而对留置对象的理解根据第二十二条规定包括“可能有其他妨碍调查行为的”，以及对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员，被称为留置扩大化的“口袋”条款。

对监察对象范围的判断主流观点有：❶ 判断一个人是不是监察对象，关键是看他是不是行使公权力，要坚持动态识别的原则，从“人”和“事”两个标准结合起来看。1

❷ 对监察对象的范围可以从静态和动态两个维度准确把握。静态维度，即是否具有公职人员身份以“身份标准”作为划分监察对象范围的依据。动态维度，是指在确定监察对象时的动态依据，即是否行使公权力、履行公务。2

而对监察对象与留置对象的范围有人认为：

监察对象与留置对象的范围可以交叉重合，但并非是相互对应和包容关系，所以，“涉案人员”即便不属于监察对象，但符合留置条件也可依法适用留置措施。

实践中，只要是属于监委的案件管辖范围，且符合留置的相关法定条件，监委就可以对留置对象适用留置措施，至于留置对象是否为监察对象，对适用留置措施并无影响。3

这种死扣条文的理解不能说错，但说不出为什么，无法让人信服。

“留置”是一种立法进步，但“留置”实是剥夺人身自由的一种强制措施，一般应当慎用。留置措施作为监察调查手段中最严厉的一种，与监察对象区别定义，范围交叉重合，不禁让人们对其合理性有所怀疑。

监察对象的范围从静态和动态两个维度去把握还算合理，但留置对象涵盖“有碍调查”的规定没有依据。

“有碍调查”是一种极模糊的概念，到底什么情况属于“有碍调查”，没有一个可供掌握的标准，因为没有可供掌握的标准，所以可能会变成想留置，会导致留置的扩大化。

而“对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员，监察机关可以依照前款规定采取留置措施”这项规定，对为什么不行使公权力、不具有公职人员身份的“涉案人员”也需要被采取监察措施，也未给予法理上的解释。

留置一词作为一个法律概念，有公法及私法上的区别。私法上最近的规定是《物权法》中的留置权，是指对于已由债权人合法占有的债务人的动产，债权人享有占有和优先受偿的权利。公法上的规定包括《人民警察法》以及《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》中的规定，是一种长时间的盘问、讯问手段。而《监察法》意义上的留置，拓展了留置一词的公法意蕴。

我们先来看看留置权的权力属性。我国实行的是“议行合一”的政权结构形式，与西方以“三权分立理论”构建的体制不同。分析留置权的权力属性，应当跳出“三权分立理论”的思维定式，以本国的国情为基础，基于本土化的实践和规范对其进行剖析。

《监察法》颁布后，我国的权力结构模式由“一府一委两院”改为“一府两委两院”，将行使监察权的监察委员会与政府、军委、法院和检察院同列为第二级权力结构。我国的监察权已经从政府的行政权中完全剥离出来，成为了与行政权、司法权并列的二级权力。

从宏观系属上来考察，留置权属于监察权的“子权力”，是新权力系属的重要内容，不隶属于司法权和行政权。从微观层面上来看，留置权与警察的盘问留置、刑事诉讼中的拘留以及逮捕措施也具有本质上的不同。监察留置是“双规”的法治化措施，内生于监察委的监察权，是一项“宪法权力”。4

对《监察法》第二十二条规定的四类人员加“涉案人员”采取留置措施，目的是为了对违法犯罪事实进行进一步的调查。

而哪些属于监委管辖的违法犯罪事实呢？这涉及到监委的案件的管辖范围。

《国家监察委员会管辖规定（试行）》中规定了国家监委管辖８８个罪名，主要由单独管辖的四大类和部分管辖的两大类组成。

其中贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊四类５５个罪名的犯罪案件由国家监委单独管辖；而公职人员在行使公权力过程中发生的重大责任事故和其他犯罪案件共计３０个罪名。

国家监委按照主体是公职人员、客观方面是行使公权力过程中这两个必备要件进行专门管辖，同时公职人员涉嫌贪污贿赂犯罪案件中的非国家工作人员受贿罪；对非国家工作人员行贿罪、对外国公职人员、国际公共组织官员行贿罪也是由国家监委专门管辖，这类似于原来的铁路、海事和军事等与专业部门有联系的犯罪案件。

可以看出，监委的专门管辖是按人（公职人员）和事（行使公权力过程中）进行管辖。

管辖范围包括《监察法》第二十二条中规定的对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员。这些“涉案人员”虽然不属于《监察法》第十五条所规定的监察对象范围，但其行为侵犯了监察法所保护的公权力的行使，所以可以由监委立案、监委调查，调查手段当然包括留置措施在内。

所以笔者认为，对于留置对象的把握，应该结合其属性、监察管辖范围来动态的把握。用“行为说”可能更为准确。只要其行为侵犯了监察法所保护的公权力的行使，即使不是静态的监察对象，但因其行为的违法性，可以动态地成为监察对象，从而适用留置措施。

从这个角度上来说，其实留置对象与监察对象并无矛盾，恰恰相反，都是为了保护公权力的行使。

对监察对象的范围把握，主要是从日常的公权力的行使过程中，静态监督，监督公权力的行使人员有无违法违纪事实；而对留置对象的范围把握，主要是从私权侵犯公权的过程中，动态监督，监督公民的行为是否侵犯了监察法所保护的公权力的行使。一个防御为主，一个进攻为主。

因此，笔者认为，监察对象可以适用“对象说”，留置对象可以适用“行为说”来把握。

法律的适用需要法律解释，在司法过程中，法官担任了这个角色，《监察法》作为一个新兴法律，需要未来的监察官去承担解释的义务。而刚颁布的《监察机关监督执法工作规定》只作为一项监察机关内部的保密文件而不对外公开，不应是法治社会的进步标志。

来源 法律读库