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问题的提出
在古装影视剧中，经常会看见的一个场景是：更夫提着灯笼，边敲打着梆子边吆喝着“天干物燥，小心火烛”，提醒着街坊邻居们注意防范火灾。而一旦防范不到位酿成火灾，将导致人员伤亡或财产损失。并且，古代没有专业的消防部门，对火灾事故的认定可能也并不准确，导致“冤没有头，债没有主”。现代社会，我国逐步建成了较为完善的、专业的消防部门，并且消防部门对于火宅事故也会作出相关的责任认定，使得遭受人员伤亡或财产损失的当事人，可以据此向责任方索赔。
但有必要进一步追问的是，如果当事人认为公安消防部门出具的火灾事故责任认定书有误，如责任主体或因果关系错误、财产损失范围不准确等问题，是否可以提起行政复议或行政诉讼呢？
之前，笔者在接受客户来访咨询时，就遇到了这一问题。对此，笔者尝试以“火灾事故”、“责任认定”、“行政诉讼”和“行政复议”为关键词，利用Alpha数据库和搜狗搜索进行了检索研究，得出了一些不成熟的初步结论，现分享如下，希望对各位有所帮助。
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检索与研究分析
（一）检索法律法规及规范性文件
1.法律
（1）《消防法》（2021年修正）
第五十一条第三款：消防救援机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据。
（2）《行政诉讼法》（2017年修正）
第十二条：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……
（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。
除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
（3）《行政复议法》（2017年修正）
第六条：有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……
（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。
2.行政法规及部门规章
（1）《火灾事故调查规定（2012年修订）》（[2012]公安部令第108号）
第五条：火灾事故调查由县级以上人民政府公安机关主管，并由本级公安机关消防机构实施；尚未设立公安机关消防机构的，由县级人民政府公安机关实施。
第二十九条：公安机关消防机构应当根据现场勘验、调查询问和有关检验、鉴定意见等调查情况，及时作出起火原因和灾害成因的认定。
第三十五条：当事人对火灾事故认定有异议的，可以自火灾事故认定书送达之日起十五日内，向上一级公安机关消防机构提出书面复核申请。复核申请应当载明复核请求、理由和主要证据。
复核申请以一次为限。
（2）《公安机关办理行政复议案件程序规定》（[2002]公安部令第65号）
第二十八条：下列情形不属于公安行政复议范围：……
（三）对处理火灾事故、交通事故以及办理其他行政案件中作出的鉴定结论等不服的；
3.其他规范性文件
（1）《全国人大常委会法制工作委员会关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》（法工办复字〔2005〕1号）
湖南省人大常委会法规工作委员会：
你委2004年12月17日（湘人法工函〔2004〕36号）来函收悉。经研究，答复如下：根据道路交通安全法第七十三条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。如果当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服的，可以向人民法院提起民事诉讼。
（2）《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释〔2018〕1号）
第一条第二款：下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……
（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
（3）《公安部关于对火灾事故责任认定不服是否属行政诉讼受案范围的批复》（公复字〔2000〕3号）（备注：已失效）
福建省公安厅：
你厅《关于对火灾事故责任认定不服是否属行政诉讼受案范围的请示》（闽公厅〔2000〕2号）收悉。现批复如下：
火灾事故责任认定是公安消防机构在查明火灾事故事实后，根据当事人的行为与火灾事故之间的因果关系，以及其行为在火灾事故中所起的作用而作出的结论，其本身并不确定当事人的权利义务，不是一种独立的具体行政行为，不属于《行政诉讼法》第十一条规定的受案范围。当事人对火灾事故责任认定不服的，依据公安部《火灾事故调查规定》第三十一条的规定，可以申请重新认定。
（二）检索案例
1.对于公安消防部门出具的火灾事故责任认定提起行政诉讼，法院裁定驳回起诉的案例（即认为不可提起行政诉讼）
①最高人民法院（2016）最高法行申775号杨维坤、任素芳公安行政管理：消防管理（消防）再审审查与审判监督行政裁定书
裁判观点：根据《中华人民共和国消防法》第五十一条第三款规定：“公安机关消防机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据。”因此，火灾事故认定作为处理火灾事故的证据，是公安消防机构对火灾产生原因的客观评价，是一种专业技术鉴定行为，本身并不确定当事人的权利义务，不是一种独立的行政行为。本案中，杨维坤、任素芳对火灾事故认定复核决定、复核申请不予受理通知不服提起诉讼，不属于行政诉讼受案范围。原审裁定不予立案正确。
②江苏省高级人民法院（2017）苏行申1542号江阴市康友服饰有限公司长泾分公司再审行政裁定书
裁判观点：《中华人民共和国消防法》第五十一条第三款规定：“公安机关消防机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据。”因此火灾事故认定作为处理火灾事故的证据，是公安机关消防机构对火灾产生原因的客观评价，是一种专业技术鉴定行为，本身并不确定当事人的权利义务，不是一种独立的行政行为。本案中，康友长泾分公司对江阴消防大队《火灾事故重新认定书》不服提起诉讼，不属于人民法院的行政诉讼受案范围。
③湖南省高级人民法院（2019）湘行申283号周某、程某公安行政管理:消防管理(消防)再审审查与审判监督行政裁定书
裁判观点：根据《中华人民共和国消防法》第五十一条第三款规定：“公安机关消防机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据。”因此，火灾事故认定作为处理火灾事故的证据，是公安消防机构对火灾产生原因的客观评价，是一种专业技术鉴定行为，本身并不确定当事人的权利义务，不是一种独立的行政行为。本案中，周某、程某、范某对火灾事故认定及复核决定不服提起诉讼，不属于行政诉讼受案范围。原审裁定不予立案正确。
④河南省郑州市中级人民法院（2017）豫01行终493号王新景、郑州市二七区公安消防大队公安行政管理：消防管理（消防）二审行政裁定书
裁判观点：根据《中华人民共和国消防法》第五十一条第三款规定：“公安机关消防机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据”。因此，火灾事故认定是公安消防机构应用专门的技术知识和经验，对火灾这一特定事实的产生原因进行的一种专业技术认定，该认定做为证据虽然比其他材料具有更高的公信力，但是不具有行政行为所应当具备的强制性特征，因此不属于可诉的行政行为。一审裁定驳回原告起诉正确，二审应予维持。
2.对于公安消防部门出具的火灾事故责任认定提起行政诉讼，法院受理并作出裁判的案例（认为可以提起行政诉讼）
①河南省南阳市宛城区人民法院（2016）豫1302行初字第116号李清正与南召县公安消防大队、南阳市公安消防支队公安行政管理:消防管理(消防)一审行政判决书
裁判观点：根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（八）项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国消防法》第五十一条第三款规定“公安机关消防机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据。”火灾事故认定是公安消防机构对火灾现场事实的描述和对起火时间、起火点、起火部位和起火原因的分析认定，该认定书虽然是作为处理火灾事故的证据，但是火灾事故认定在民事诉讼的证据中属于优势证据，必将在民事诉讼中对当事人民事赔偿争议的利益产生实际影响，故公安机关作出的火灾事故认定具有可诉性。
提示：该案被告不服，提起上诉，二审法院推翻一审判决，认为：火灾事故认定是公安消防机构对火灾现场事实的描述和对起火时间、起火点、起火部位和起火原因的分析认定，该认定书作为处理火灾事故的证据，并未对火灾事故责任及当事人的权利义务进行确定，不具有可诉性，故一审原告的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围。
（三）检索文献资料
1.徐小娟：《林善君、戴自通诉宁波市公安消防支队东钱湖大队不履行火灾事故认定书送达法定职责案》，载《人民法院案例选》2013年第3辑（总第85辑）
观点摘录：
司法实践中，火灾事故责任认定与交通事故认定书等被视为同一法律性质的行为。2000年3月20日，《公安部关于对火灾事故责任认定不服是否属行政诉讼受案范围的批复》（公复字〔2000〕3号）将火灾原因认定、火灾事故责任认定排除于行政诉讼法规定的受案范围之外。此后，2007年修订的《中华人民共和国道路交通安全法》第73条明确将道路交通事故责任认定书确定为处理交通事故的证据，不能纳入行政诉讼范围；2008年修订的《中华人民共和国消防法》第51条第3款也规定了公安机关消防机构制作火灾事故认定书的目的是作为处理火灾事故的证据使用。据此，现阶段的行政审判实践一般将消防机构作出的火灾事故认定书排除在司法审查范围之外。
2.张晓明：《责任认定书的可诉性研究》，载微信公众号“海商法资讯”，2019年9月19日（备注：该文论述详实，可作为理论参考）
观点摘录：
①火灾事故责任认定书与交通事故责任认定书不同，其通常仅调查认定起火原因，而并不直接认定当事人的责任。但是，起火原因确定以后，通常相关当事人的责任也相应的得到确定。
②2005年，《全国人大法工委关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》（以下称“法工委意见”）也依据《道路交通安全法》第七十三条指出，作为证据使用的交通事故责任认定书不是具体行政行为，不可提起行政诉讼。
③目前，司法实践中认为责任认定书不可诉主要有以下两种理由：（一）责任认定并非具体行政行为……（二）责任认定书只是诉讼证据……
④《行政复议法》（2017年修订）第六条规定了行政复议的范围，其中并未明确是否可对责任认定书提起复议。虽然该条规定了兜底条款，即可复议的行为还包括“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”，但其明显仅限于具体行政行为。由于《法工委意见》认为责任认定不是具体行政行为，目前对责任认定不服提起行政复议尚存在法律上的障碍。
⑤由此可见，对责任认定书不服的行政救济渠道仅限于复核或重新认定。但是，复核或重新认定程序仅是行政机关的内部程序，并非复议程序，对复核或重新认定结论不服也未规定可以提起行政诉讼。而且，复核或重新认定程序的申请期限与行政复议及行政诉讼规定的期限也相去甚远。
⑥如上所述，责任认定行为是行政机关行使行政职权的一种行为，即使其不属具体行政行为，也显然是一种行政行为。进而言之，其应属行政确认行为。《行政诉讼法》（2017年修订）将可诉范围扩大为广义的“行政行为”后，《法工委意见》相应的也失去了适用的基础。
⑦司法实践中，部分法院即认为责任认定不会实际影响当事人的权利义务从而不予受理该类案件。因此，考察责任认定书是否可诉的重要标准即为其是否会对行政相对人的权利义务产生实际影响。
⑧责任认定书会对行政相对人的民事责任产生实际影响：司法实践中，无论是在交通事故、火灾事故还是生产安全事故案件中，由于法院并非事故调查专家，其通常会采信行政机关作出的责任认定书并据此确定各方的民事责任。可见，责任认定书明显会对行政相对人的民事责任产生影响。
⑨在（2018）最高法行再127号案中，松滋市发生一起天然气爆炸事故，松滋市政府成立事故调查组作出调查报告认定安徽国汉建设监理咨询有限公司（以下称“国汉公司”）在施工现场存在安全监管缺失，对事故的发生负有责任，建议对其处以人民币12万元的罚款。松滋市政府批复同意事故调查组的责任分析和处理意见，国汉公司对该批复不服提起行政诉讼。一审及二审法院均认为批复是行政机关上下级之间的内部指导行为，不具强制力及可诉性，驳回了国汉公司的起诉。最高人民法院认为批复虽从形式上看是上级行政机关对下级行政机关所作，但其认定了事故责任，且这种认定具有公定力和约束力，对公民、法人或其他组织的合法权益可能产生不利影响，具有可诉性。最高人民法院虽然在该案中仅认定对事故调查报告所做的批复可诉，但根据该判决的精神，事故调查报告或责任认定书亦对事故责任进行了认定，也应属于可诉范围。希望该案能够起到里程碑式的作用，指导各级法院逐步将责任认定书纳入可诉范围。
（四）研究分析
- 检索法律法规分析
（1）关于是否可以提起行政复议
首先，根据《公安机关办理行政复议案件程序规定》（公安部令第65号）第二十八第（三）项的规定，公安消防部门作出的火灾事故责任书，应不属于公安行政复议的范围。并且，即使不适用前款规定，根据全国人大认为交通事故责任认定行为不属于具体行政行为的观点，作为与交通事故责任认定法律性质基本相同的火灾事故认行为，被有权机关认定不属于具体行政行为的可能性较大，因此不满足《行政复议法》第六条关于行政复议仅限于具体行政行为的要求，故而难以提起行政复议。
但是，根据公安部发布的《火灾事故调查规定》第三十五条的规定，对火灾事故认定有异议的，当事人可以向上一级公安消防部门申请复核，只是这种复核不同于行政复议，仅为公安机关的内部程序。
（2）关于是否可以提起行政诉讼
首先，根据《公安部关于对火灾事故责任认定不服是否属行政诉讼受案范围的批复》的内容，火灾事故责任认定不属于行政诉讼的受案范围，当事人不可提起行政诉讼。需要指出的是，即使该批复已于2009年被废止，但是2009年至今仍然有不少法院将该批复作为裁判理由之一，裁定驳回当事人的行政诉讼。
其次，在《全国人大常委会法制工作委员会关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》这一规范性文件中，认为对交通事故责任认定行为不能提起行政诉讼，作为与交通事故责任认定法律性质基本相同的火灾事故认定行为，被有权机关类推适用该意见进而驳回起诉的可能性较大。再者，即使不适用前述规定，火灾事故认定行为也可能被归入“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，进而适用《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款的规定，被认定为不属于法院行政诉讼的受案范围。
- 检索案例分析
因案例仅涉及行政诉讼，而未涉及行政复议，故本节仅分析对火灾事故责任认定是否可以提起行政诉讼的司法实践观点。
就检索结果来看，对于公安消防部门出具的火灾事故责任认定提起行政诉讼，法院均裁定驳回起诉，即认为这种情形不属于行政诉讼的受案范围。仅有的一起认定属于行政诉讼受案范围的一审判决（即上文所提的（2016）豫1302行初字第116号）也被二审法院推翻。各级法院的裁判理由可以归纳为：火灾事故认定作为处理火灾事故的证据，是公安机关消防机构对火灾产生原因的客观评价，是一种专业技术鉴定行为，本身并不确定当事人的权利义务，不是一种独立的行政行为，不具有行政行为所应当具备的强制性特征，因此不可诉。
- 检索文献资料分析
（1）关于是否可以提起行政复议
同上文的分析，难以提起行政复议。
（2）关于是否可以提起行政诉讼
对此，存在不同的观点。
有法官认为不可诉，理由主要是——司法实践中，火灾事故责任认定与交通事故认定书等被视为同一法律性质的行为，而交通事故责任认定不能纳入行政诉讼范围。并且制作火灾事故认定书的目的是作为处理火灾事故的证据使用，加之已有公安部的批复将其排除于行政诉讼法规定的受案范围之外，所以行政审判实践一般将消防机构作出的火灾事故认定书排除在司法审查范围之外。
有律师认为可诉，理由主要参见上文的第（三）部分的摘录。但应该指出的是，这只是一种理论上可行性的分析，并未得到司法实践或权威部门的认可。
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问题的结论
通过本文第二部分的检索与研究分析，笔者倾向于认为——对于公安消防部门出具的火灾事故责任认定书，当事人提起行政诉讼或行政复议的，被法院或行政复议部门认为不属于行政诉讼受案范围或行政复议受理范围的可能性较大，但是当事人有异议的可以向上一级公安消防部门申请复核。
衷心地希望本文的分享能够对各位读者有所帮助。当然，因时间和笔者检索研究能力的限制，针对题述问题的检索与研究分析，难免存在疏漏和不严谨之处，欢迎大家批评指正。
作者 王泽涛（实习律师）
专注领域：企业顾问、诉讼仲裁、*清算。
