灌溉机井所有权与凿井管制政策的节水效应

——基于马铃薯种植户调查数据的分析

中国华北粮食主产区长期面临严重的地下水超采压力。为治理地下水超采，各级政府制定了多项水资源管理制度与政策，取水许可制度是其中的一项重要内容。早在1993年，国务院就发布了《取水许可证制度实施办法》，要求取用水资源的单位和个人提出取水许可申请。自2013年起，多地政府基于原有的取水许可制度，进一步增加了对开凿新灌溉机井（下文简称为“机井”）进行管制的规定，以期更有效地控制地下水开采和压减地下水超采量。本文通过在内蒙古与河北的实地调查发现，在基层治理实践中，凿井管制政策已经在部分村庄展开试点，政策试点限制了这些村庄机井数量的新增，并对农户层面的用水行为产生了影响。

有观点认为，凿井管制政策会增加水资源的稀缺性，从而促进农户采纳节水技术，以维持农业产量与长期灌溉成本的稳定（Li et al.，2018）。然而，这一逻辑能否在现实中发挥作用，还会受灌溉机井所有权（下文简称“井权”）的影响。实践中常见的井权设置主要体现为私有产权、共有产权和村集体公有产权这三种形式。井权结构不同，对农户节水行为的激励约束机制也不同。更进一步地，在既定的井权结构下，当地是否存在水资源交易市场也将影响凿井管制政策的效果。此外，政府在推出凿井管制政策的同时，是否辅以相关的宣传推广和技术培训等措施，也会关系到凿井管制政策的效果。

本文拟澄清如下问题：不同的井权结构是否会带来凿井管制政策对农户节水行为的异质性影响？进一步地，凿井管制政策对节水效应的增进还需要哪些条件？例如，水资源交易市场的建立能否增强凿井管制的政策效果？针对农户的节水技术信息宣传如何在凿井管制政策试点中发挥作用？对于这些问题的探索，一方面将为完善取水许可制度和推广凿井管制政策以及制定相关配套政策提供参考依据，另一方面将有助于加深关于农户节水决策行为、水权制度创新以及地下水治理中政府管制与市场关系的理论认知。

（一）资源规制的政策设计

学界对于资源规制的研究主要集中于设计最优规制政策以及分析规制政策的社会经济后果。规制政策主要分为公共管理介入（public intervention）和分散化治理（decentralized governance）两大类（Gruber，2016）。其中，前者主要是各级政府或公共部门主体采取数量或价格干预手段（即直接规定资源利用指标，或对资源的使用课征一定税金），以期实现自然资源在全社会层面的优化利用（Weitzman，1974）；后者通过私人部门（private sector）的资源所有者之间的市场化交易或协商，消除资源滥用的负外部性，进而达到优化资源配置的目的（Coase，1960）。针对水资源管理的文献中，对于政府干预与市场机制组合效果的探讨并不充分，或集中于研究政府干预下的取水许可及用水配额制度的机制和福利后果（Banerji et al.，2012），或仅关注市场机制，如水资源拍卖、匹配与定价（Raffensperger，2011）。

（二）资源规制政策对于生产者技术采纳行为的影响

在已有研究的结论中，资源规制对生产者技术采纳行为的影响是不确定的（Jaffe et al.，1995；Porter and van der Linde，1995；Goulder and Mathai，2009）；政府对被规制资源的产权设置与分配会影响生产者的技术决策（Place and Swallow，2000；Stavins，2011）。清晰的资源或资产所有权（ownership）会激励所有权人进行投资，也会促进相关的技术采纳以及技术创新（Grossman and Oliver，1986）。目前针对产权和技术选择之间关系的研究，更多地是关注土地所有权对农业技术采纳与扩散的作用（Nguyen，2020）；针对水权与节水技术的关系，则缺乏系统的实证评估。

除经济激励外，信息渠道等非经济性因素也会影响生产者的技术采纳行为（Smith and Desvousges，1990；Foster and Rosenzweig，2010）。例如，政府对农户进行教育（Espinosa-Goded et al.，2010），为农户提供信息（Lal and Israel，2006），以及对新技术的培训（Genius et al.，2014），有助于在村庄社区层面塑造认同节水的社会规范（social norms），缓解信息摩擦，对农户节水行为产生正面作用（Farrow et al.，2017）。

利用机井抽取地下水是中国北方开采地下水进行农业灌溉的最主要方式。作为地下水农业灌溉的供水系统，机井数量的增长将带来采水总量的上升（龚亚珍等，2019）以及浅层地下水位的下降（连煜阳等，2017）。凿井管制政策对农户节水行为的影响可能表现为：通过限制灌溉水的可得性来迫使农户进行节水灌溉。此外，凿井管制政策的推行将增进机井的产权价值。政策的节水效果在异质性井权结构下存在差异，即享有私有井权的农户受政策的影响最大，不享有井权的农户受政策的影响最小。

假说1：凿井管制政策能够促进农户的节水行为，但政策的影响效果与井权结构有关。与非井权人相比，井权人的节水行为受政策的影响较显著。

在市场机制作用下，凿井管制所引发的水资源稀缺性将表现为水资源交易价值的提高。当水资源交易市场完善时，井权人在未来每一时期节约的水资源都可能形成稳定的市场交易价值并贴现到当期，从而具有较强的节水意愿。而非井权人只能降低用水成本，并不具备增加井权资产未来收益的条件。可见，凿井管制与市场机制对非井权人节水的激励弱于井权人。

假说2：市场化的灌溉水交易制度构建有助于提高井权人采纳节水技术的收益，从而激励井权人的节水行为。

凿井管制政策节水效果实现的另一类重要机制是依靠政府的培训服务与宣传活动改变农户的信息结构与社会规范，对节水效果进行助推。一方面，政府为农户提供与节水技术及农业生产相关的信息或培训活动，有助于缓解技术扩散中的信息摩擦，并提高农户的生产效率（Emerick and Dar，2020）。另一方面，政府组织的节水技术培训有可能在农户社区塑造一个节水的社会规范，提高农户的节水意识。这种非经济激励且基于规范的信息传递将构成社会规范干预，助推农户的节水行为。

假说3：政府的节水政策宣传、节水知识和技术培训有助于加强凿井管制政策的节水效果。政府为农户提供适当的农业生产技术培训和节水技术信息，提升农户节水素养和意识，将会激励农户采纳节水技术、提高灌溉用水效率。

（一）数据来源

本研究使用了河北、内蒙古两省（区）马铃薯种植户的追踪调查数据。具体调查地点为河北省张家口市的涿鹿县和康保县，内蒙古自治区呼和浩特市的武川县以及乌兰察布市的察哈尔右翼中旗和四子王旗。本调查共获取了2007年、2012年和2017年三期微观数据，对应的有效问卷数量分别为502份、502份和499份，灌溉地块的有效样本为1483个。

（二）模型设定

为了准确评估凿井管制政策的效果，并研究不同井权结构带来的异质性处理效应，本文以中国北方地下水灌区试点的凿井管制政策为准自然实验，利用三重差分（DDD）模型进行分析，引入了两对“处理组”与“对照组”：①将位于试点村的样本地块作为处理组，将位于非试点村的样本地块作为对照组；②将2012年由非集体产权的机井灌溉的样本地块作为处理组，将由村集体公有产权的机井灌溉的样本地块作为对照组。由于2012年尚未实施凿井管制政策试点，故初始井权结构不受该政策影响，即第二对处理组和对照组的差异仅来源于除凿井管制政策以外的其他因素，而第一对处理组和对照组的差异包含了凿井管制政策和其他因素所导致的差异。将第一对处理组和对照组的差异减去第二对处理组和对照组的差异，能够控制除凿井管制政策以外的其他因素差异对处理效应识别的干扰，从而得到政策效果的净效应（刘晔、张训常，2017）。为了克服一些未观测到的事件和特征对农户节水行为的影响，在DDD识别策略的基础上同时加入双向固定效应进行估计（参见Xu，2017）。

（一）基准回归结果

在考虑到井权结构异质性的情况下，凿井管制政策对农户节水行为具有显著的正向作用。具体而言，享有私有井权的农户更倾向于采用滴灌技术，且灌溉用水量显著下降，用水效率显著提升；而享有共有井权的农户，尽管在政策试点后更倾向于采用微型喷灌技术，但灌溉用水量与用水效率未有显著改进；凿井管制政策并未显著促进不享有井权农户的节水行为。

（二）安慰剂检验

第一，通过虚构试点年份进行证伪实验，发现在凿井许可政策试点前，试点村与非试点村农户的节水行为不存在显著差异。第二，通过虚构试点样本进行反事实检验，结果显示，若不考虑凿井管制政策，享有井权并未构成促进农户节水行为的因素，从而并未混淆政策试点的节水效果。第三，利用蒙特卡洛模拟随机生成1000次试点样本进行安慰剂检验，并计算每次三重差分交互项的t值。t分布图显示，t值集中在0附近，证明实证结果并不是由偶然因素引起的。

（三）机制分析

本文将农户在2012年（政策试点前）是否进行灌溉水资源交易作为市场机制变量，以衡量井权人有无通过灌溉水资源交易获得了额外收益。结果显示，水资源交易显著促进了试点区农户的节水技术采纳行为，降低了试点区享有私有井权的农户的灌溉用水量，提高了其用水效率。此外，本文发现，参加过节水技术培训和农业生产培训的农户更倾向于采纳节水技术，且他们的灌溉用水量显著降低，用水效率显著提高。这意味着政府提供的农业生产培训有助于提高农户的节水技术能力，并实现灌溉水资源的高效利用。

综上，水资源交易、节水技术培训和农业生产培训均构成凿井管制政策影响农户节水行为的机制，即在凿井管制政策试点后，通过水资源交易获取收益的农户具有明显的节水行为，具体表现为对节水技术的采纳、灌溉用水量的减少与用水效率的提高；政府的培训活动有助于增加农户的节水知识，提高农户的节水观念与节水能力，从而加强凿井管制政策的节水效果。

（一）结果与结论

首先，凿井管制政策有助于促进农户采用节水技术、降低灌溉用水量并提高用水效率。其次，井权结构影响凿井管制政策的节水效果。即农户对机井所享有的产权越清晰、权能越完整时，其节水倾向也越强；而对于不享有井权的农户而言，政策带来的影响并不显著。最后，机制分析表明，农户间水资源交易制度构建、政府对农户的节水技术培训和农业生产培训有助于促进凿井管制政策节水效应的实现，说明地下水资源管制政策和市场化的水权交易制度两种手段需要有效结合。而对农户节水技术的培训、引导和助推，有利于增强凿井管制政策的农业灌溉节水效果。

（二）政策启示

第一，将凿井管制政策与水权制度及灌溉工程设施产权制度创新协同推进。进一步扩大凿井管制政策的试点范围，严格控制农村机井数量；同时，积极引导水权与灌溉工程设施产权制度创新，促成水权和灌溉水交易，加快建立和完善农业灌溉水资源交易市场。第二，凿井管制政策实施中，要针对井权结构和村庄条件差异，因地施策，以提升政策试点的整体效果。第三，政府应加强关于取水许可制度的宣传、节水技能素养教育和社会规范引导，实现农业用水的总量控制和灌溉效率提升。

原文刊发：《中国农村经济》2021年第2期