《行政处罚法》（2021年）第九条第一项行政处罚的种类有“警告、通报批评”。通报批评是指行政主体针对违法的行为人进行谴责和告诫，并且将行为人的违法事实在一定范围内予以公布，希望行为人或其他人吸取教训、引以为戒的一种惩戒措施。它属于“申诫罚”或“精神罚”或“声誉罚”，它不是“一对一”“点对点”的，由行政主体针对违法者作出，而是“点对面”的，行政主体不仅针对违法者进行批评，而且通过在一定范围内“通报”的形式，利用社会舆论给违法者造成精神压力。因此，通报批评并不一定是轻微处罚，对于被处罚者而言，有时通报批评比罚款等处罚类型更为严重。值得注意的是，在实践中应当区分作为行政处罚类型的通报批评和作为行政机关内部惩戒措施的通报批评。例如我国《传染病防治法》第六十五条规定中的“通报批评”是由上级行政机关对下级行政机关或者工作人员作出的，属于内部行政行为，不属于行政处罚。作为行政处罚种类的通报批评必须具有外部性，由行政机关对相对人作出。例如《进出口商品检验行政处罚办法（试行）》第九条规定：公民、法人和其他组织“违反商检法规，有下列行为之一的，由商检机构根据情节轻重，给予通报批评、警告或者暂时停止接受报验……”。又例如我国《化妆品监督管理条例》第七十二条规定“……由负责药品监督管理的部门责令改正，给予警告，通报批评……”中“通报批评”也是作为行政处罚种类的通报批评。
一、“通报批评”的性质
（一）“通报批评”是相同性质行政处罚的集合
“通报批评”与其他行政处罚种类一样，并非代指特定的行政处罚手段，而是一个具有“通报批评”性质的行政处罚的集合。“通报批评”作为行政处罚的种类，涵盖其他名义上不叫“通报批评”，但与其具有同样或类似法律特征的处罚手段。
这种法律特征可归纳如下：一是形式上要“通报”，即向社会公开违法事实。行政机关向社会公开当事人违法事实，希望藉由社会舆论，影响当事人在所属社会关系网中的评价。二是内容上要“批评”，对行为人作出否定评价，直接产生训诫当事人的效果。
（二）“通报批评”属于名誉罚
首先，立法机关将“通报批评”与“警告”并列，共同构成行政处罚中第一级处罚种类，相似的法律效果才能构成同一类处罚种类，此表明“通报批评”与“警告”一样，被立法者定义为名誉罚，“针对的是行政相对人的人格性权益，通过制裁，产生名誉减损和社会评价降低的法律效果”。同时，相比于“警告”，“通报批评”扩大了案件知晓范围，不再局限于“行政主体—行政相对人”的法律关系中，案件通报范围被置于一定外部社会环境中。通过社会主体的负面评价，加强对相对人名誉的减损，当事人失去了社会的信任。
（三）“通报批评”应是轻微的处罚种类
《行政处罚法》（2021年）第九条的内部各项，除第一项和第六项的兜底规定外，第二项罚款、没收等是财产罚，是对当事人财产性权益的减损；第三项、第四项则是分别规定能力罚与资格罚，是对当事人从业能力与资格的减损；第五项行政拘留则是对当事人人身自由的限制，属于自由罚的范畴。虽然《行政处罚法》（2021年）并未明确交代各项的排列次序缘由，学界与实务界普遍认为此遵循了处罚从轻到重的立法范式。
这一论断，也贯彻到了行政处罚作出的全过程。从行政处罚种类的设定上，对于人身自由的限制等只能由中央以法律形式统一设定，而对于警告、通报批评等，则可以由地方通过规章等形式设定；处罚作出上，只有警告、一定数额的罚款等处罚措施可以当场作出；从程序保障上，行政机关只有作出降低资质等级、责令停产停业等处罚措施时，才应当告知当事人有要求听证的权利。
因此，“通报批评”作为《行政处罚法》（2021年）第九条第一项明列的处罚种类，是一种轻微的处罚种类，这种“轻微”要求：构成要件设定上，“通报批评”应只适用于轻微的违法行为。这种“轻微”体现在如下方面：从危害结果上看，该行为对公共利益、个人利益损害较小；从违法情节上看，没有从重情节和恶劣情节。法律效果上，《行政处罚法》（2021年）容许由法律位阶最低的地方政府规章设定“通报批评”，表明立法机关将“通报批评”视为对公民权益减损轻微的处罚种类，不必由中央统一保留。此即要求“通报批评”应在相对人预见范围内，减损公民的非核心的权益，不对公民的自我发展与实现产生直接影响。
二、“通报批评”概念的模糊性对其适用的影响
目前，针对“通报批评”的具体规定、适用程序等是相对缺少的，这在一定程度上影响了“通报批评”在行政执法、司法甚至公民守法上的适用。
（一）对行政机关执法的影响
行政处罚的适用，总是先由行政机关自行认定，阐明法律规范的意涵，并适用于具体违法事实。若法律规范模糊不清，行政机关则难以准确把握法律规范的意图。部分行政机关在无法确定应执行法律的内容时，可能会偏离法规范含义与目的，从而扩大自身权限。“通报批评”作为处罚种类的一种，对当事人权益减损明显，应通过详细概念，或透过其他条文的补充，明确“通报批评”的对象、内容、渠道等。例如，《行政处罚法》（2021年）中业已规定的“罚款”“行政拘留”等处罚手段，虽同系不确定法律概念，但立法者通过在其他条文中规定罚款金额上限、拘留天数上限，适用程序等，已降低其不确定性，不影响行政机关的适用。
（二）对公民守法的影响
对于公民而言，若因规范模糊，受规范者无法知悉法律内容，将无法获知自己行为所面临的风险，从而无法规划自己的行为。法律的预先告知功能丧失，降低法之信任。故法规范文字应尽量明确，一般受规范者皆能理解其主要内容。
从语义上分析，“通报批评”由“通报”“批评”两个规范词组复合组成。“批评”不难理解，乃指出错误提出意见之意；“通报”，依照字面解释，乃向外公布之意，但向谁通报，通报什么以及通报多久都无法依照字面作出解释，对公民而言，自无法产生预见可能。
（三）对司法机关裁判的影响
法律规范的模糊，也将导致行政诉讼活动无法正常展开。行政诉讼的目的在于依据法律的规定控制行政行为。司法机关在行政审判活动中应谨守分际，依法裁判，在个案中认定及判断行政行为与法律规定是否存在合致，而不能自创标准。据此，行政机关对相对人作出“通报批评”的处罚后，由于缺乏存在明确可供于审查该处罚的合法性的法律依据，人民法院审查陷入理论困境。
三、“通报批评”适用的不可控的风险
不同于传统行政处罚种类，“通报批评”对当事人的影响具有双重性，即行政主体向社会公众公开行为人违法信息的法律效果面向和社会主体自发开启社会制裁的信息规制面向。此双重面向，即为对当事人权益影响的两个方面。
（一）法律效果：对当事人名誉与个人信息权过度减损
公民的名誉权与个人信息权是公民人格权的重要组成部分，它们一方面保证了公民可以自我决定将以怎样的内容向社会呈现自己；另一方面，也保护公民有不被公权机关不当采集相关信息。
行政机关向公众通报在查办案件过程中所收集、获得的信息，以通过社会舆论，降低当事人社会评价，达到社会治理的效果。这一过程尽管效果明显，但有可能构成对公民名誉与个人信息权的减损。
可以说，公民的名誉权与个人信息权重在对公民人格尊严、个人主体性与人格自由发展的保障，在基本权利价值位阶次序中居于前列。显然，对轻微违法行为，甚至是一般违法行为，给予“通报批评”，有可能会因为违反手段和目的的均衡性而对个人权利造成过度侵害。
（二）事实效果：行为人难以重返社会
“通报批评”是在法律体系中引入社会评价机制，通过增加违法行为的“围观者”和社会制裁的“参与者”，公私协力达到惩戒效果。亦即“通报批评”虽是行政机关在“强烈的价值取向和判断的主动性”下作出的具有明确惩戒效果的法律行为，但并不排除会间接产生事实效果。对违法行为人而言，媒介的大众化，尤其是短视频平台的风靡，提高了信息聚合和扩散速度。依托现今强大的信息算法技术，已经能通过整合行政机关所披露的违法信息，快捷检索到违法行为人的具体联系方式、居住地址、家庭成员等私密信息。
同时，某些媒体为博取流量、创造话题会对通报信息进行恶意删减篡改，这也导致了通报信息被放大的可能，从而产生超过行政处罚本身法律效果的“溢出效应”：对当事人的负面评价，将影响当事人生活、工作等事项，给当事人造成损害，甚至削弱当事人改过自新的积极性。当事人所在单位、毕业院校、家庭成员也可能会被干扰。部分网友依据自己所谓的正义感和道德观，对被通报人无端凌辱，导致行为人处于痛苦之中。
四、“通报批评”适用的法律控制
针对“通报批评”的适用，需要有诸多的司法解释亦或制度支撑，在制度尚未完善的当前，在适用“通报批评”中应当着重把握以下方面：
（一）适用比例原则
《行政处罚法》第五条第二款确立的比例原则是所有行政处罚都必须遵循的一般性准则，对具体法律规定具有制约、调控作用。这种制约、调控作用具有以下两个面向：
1.通过比例原则控制行政机关的裁量
具体从通报违法行为人身份信息的具体程度、通报范围、通报持续时间三个层面对行政机关的裁量予以控制。
一是公布违法行为人身份信息的具体程度。
“通报批评”需要通报违法行为人身份信息，以特定化行为人，即通过公布行为人的身份信息与特定行为人建立起排他性联系。这种联系强度取决于所公布的当事人身份信息具体程度。故行政机关可以在考量违法情节、程度、后果等因素上，裁量是否公布当事人全名、身份证号、家庭住所等信息。
二是通报范围。
通报范围是决定通报信息传播范围的主要因素。在没有具体规定时，行政机关可以通过布告等形式向行为人所在居委会或村委会通报，通过公务文书等形式向其所属行业公布，通过政务媒体等形式向全社会公布。不同的通报范围，对当事人权益减损程度也不同。行政机关可依据整个案件事实与社会影响作出裁量。一般认为，除严重违法外，不应在当事人的工作单位、所在社区进行通报。此类通报虽仅限于特定人知晓，但指涉性明显，极容易对当事人的工作、家庭产生负面影响，增加社会不稳定风险，导致法目的失衡。
三是通报持续时间。
通报持续时间，是指存在于行政机关特定数据库，能被公众检索到违法行为记录的时间。通报存在时间越长，就越容易让更多的社会公民知晓，消除相关影响就越困难。在没有具体规定时，行政机关应依据案件实际情况作出合理裁量。
2.对适用条件的控制
《行政处罚法》修订后，容许国务院部门规章、地方政府规章等在特定条件下，设定“通报批评”。该修订，实际上是将“通报批评”的设立权由旧法的法律、行政法规层级下放到地方政府规章一级。这一变动，使得合格设立的主体的数量骤增，“通报批评”有被滥用的可能。为避免对实质法治的背弃，我国司法实践逐步形成了“结合适用”的法律方法，即通过《行政处罚法》中的比例原则调整法律适用。
在“方林富炒货店行政处罚案”(〔2016〕浙0106行初240号)中，审理该案的人民法院以“明显不当”为由，通过《行政处罚法》的比例原则，将行政机关适用《中华人民共和国广告法》处以法定最低限额20万的罚款，变更为10万元。该案标志着行政机关对比例原则认识的重要转向：传统观点认为，比例原则是对法律效果的控制，它要求行政机关在裁量时不得违背个案正义，是一种消极要求；此案后，行政机关对于符合法律构成要件的行为，还可以自主决定是否给予行政处罚。亦即比例原则对行政机关的裁量控制从效果裁量发展到了决定裁量，适用范围扩张到羁束行政，此时比例原则的法律定位更接近于“行政便宜原则”。就“通报批评”而言，行政机关通过适用《行政处罚法》中的比例原则，不仅能调整“通报批评”产生的法律效果，还可以决定是否适用通报批评，避免因立法者的疏失，造成对实质法治的背离。
（二）适用规则的控制
适用或参照适用我国《民法典》的具体规定。《民法典》第一百一十一条和第一千零三十二条，分别规定任何组织不得侵害他人个人信息与隐私权，任何组织当然可以解释为包含国家机关在内的所有组织。《民法典》采取了隐私与个人信息并置的立法方式，为个人信息的公法保护提供了基本框架。《民法典》中有关信息处理原则、信息处理者义务的规定，都可约束直接行政机关。虽然学界更倾向适用信息权代替隐私权，但为避免个人权利保护的落空，在关于个人信息的规定欠缺时，还可适用隐私权的规定。
（三）正当程序的控制
“通报批评”有效的救济措施应包括：一是阻止法律上惩戒效果的发生，即能阻断行政机关作出行政处罚，在司法救济上主要体现为不作为之诉；二是对已有法律效果与事实效果的除去，在司法救济上则主要体现为补救措施或赔偿之诉。司法的事后救济在“通报批评”上的无力，表明严格适用行政处罚的各种程序规定的必要性。
行政程序具有“准司法”功能，使得行政机关对公民权益的处分，必须经由必要步骤，以维护公民权益，提升行政行为的合法性、正确性与可接受性。
1.行政机关必须听取当事人的陈述、申辩。
2.但对部分当事人而言，“通报批评”所造成的影响显然是比所列举的“较大数额罚款”等处罚更为严厉，即通报批评的侵益性更强。依照举轻以明重的法理，“通报批评”应属于兜底规定“其他较重的行政处罚”，而可适用听证程序。
综之，作为行政处罚类型的通报批评涉及公权力运作，其行政性毋容置疑;其受众是普通的社会成员，具有外部性的要求;行政机关通报相对人的违法事实能够对其产生巨大的心理压力，使其迫于社会舆论压力不敢再犯，个中蕴涵的否定性及制裁性十分明显;违法事实的“公之于众”，势必会减损行为人的声誉，从而达到行政管理的效用。
