官员的起用都要受两个前提条件的约束：一是机构的性质，二是官缺（即编制）。

内务府机构的性质决定了内务府官员主要由内务府包衣（包衣是满语音译，意即“家奴”）充任，而将内务府包衣缺设置为内务府包衣的专缺，也为这种需要创造了条件，这就是，“本府人员惟充本府差使”。

但是从内务府官员的实际任用情况来看，则表现为一种交叉互任的状态：

一是内务府包衣出任内务府官，这符合内务府包衣缺规定的要求，自然不用多言；

二是非包衣出身的官员出任内务府官，这一点在内务府高层官员中尤为显著，比如和珅、穆彰阿、荣禄；

三是内务府包衣出任其他部院、省份的官职或在出任内务府官时兼任其他非内务府官职。

而这些情况有时又集中表现在某一官员身上，情况比较复杂。然而，说到底，在清朝，官员起用的实质是由统治者的需要决定的。同时又由于当时满族社会固有的主仆意识的影响，在官员的起用上，特别是内务府官员的起用在一定程度上依然受其主子对仆人惯有的信任和忠实程度的影响。正因为这样，才使内务府官员的组成和内务府包衣的身份呈现出可变性和多样性。

上文提到过，“官缺”是起用官员的一个重要条件。尤其是清朝统治者作为一个以少数民族为主的统治集团，为维护本民族统治集团的利益，确保他们在国家统治机构中的地位，对官制中具有划分“权力”意义的“官缺”的分配十分重视。

根据与统治者亲疏关系的不同，清代的官缺被划分为六种，即宗室缺、满洲缺、蒙古缺、汉军缺、内务府包衣缺、汉缺。

因为缺分就意味着职位，职位就是权力、地位和金钱的保证。所以，清统治者又规定除了“宗室缺”和“内务府包衣缺”这两个具有特殊身份人群的“官缺”不得他人“借用占补”外，还规定允许排在前面的“官缺”上的人可以“借用占补”它后面的官缺，于是所有汉缺之外的“官缺”上的人都可以补“汉缺”。显然，这是统治者在保证旗人（宗室缺、满洲缺、汉军缺）、蒙古人充实官僚阶层的前提下，才给汉人为官当差的机会。由此可以看出清统治者在维护本民族统治集团利益上所作的努力。

“内务府包衣缺”是指内务府衙门所属的各项职位以及内奏事处等不可借用、占补的内务府包衣的专缺。也就是说，凡是内务府包衣缺上的职位，都由内务府包衣出任。这个缺分的设置，是由内务府这一皇室内部服务性机构性质的特殊性决定的，同时也是皇帝给自己的“奴仆”集团创造的一个独有的升官发财的机会和空间，使他们更加忠实、努力地为自已效力。但是这里需要注意的是，内务府包衣缺并不是内务府全部的官缺，即在内务府高级官员中有些缺分并不属于内务府包衣缺；同时在内务府为官的人，也并不都是包衣人。

执掌内务府的内务府大臣都由哪些人来担任呢？

内务府大臣的全称是总管内务府大臣，满语为“包衣按班”( booi amban）或“包衣大”（booi da)，上图满汉对照，笔者自己写的。内务府大臣作为内务府的最高长官，其来源据《清史稿》载：“总管大臣，无员限。满洲大臣内特简（特简，意指皇帝对官吏的破格选用）。初制从二品。乾隆十四年定正二品。“

另据《清代中央国家机关概述》的记述：“总管内务府大臣......为正二品官，无定额，由满洲侍卫、本府郎中、上驷院、武备院、奉宸苑卿中升补或根据需要由王公、领侍卫内大臣、满尚书、侍郎甲特简。”·

据此我们可以得出两个结论：一是内务府大臣没有定额，或者说不受额缺的限制，也不受内务府包衣缺的限制；二是内务府大臣的来源，可以是包衣人，如本府郎中等，可以是宗室王公，也可以是满洲旗人，如侍卫、侍郎等。