在中国现有的土地财政体系和政府投融资模式下，城投公司与土地存在千丝万缕的联系。本文对城投与土地的关系进行梳理，以供投资者参考。

一、城投与土地的关系

在地方经济发展与相互竞争的过程中，地方政府或相关载体会举借债务进行大量基础设施建设，提高地区生活和营商环境，再通过经济发展后带来的税收和土地增值收益偿还前期债务。这种通过土地增值平衡预算内短期无法平衡的基础设施投入资金，就是通常所说的土地财政，而在此过程中，城投公司起到了非常重要的载体作用。城投和土地紧密结合，是最近二三十年各地城镇化进程中非常普遍的特征。城投和土地的关系，可以主要归纳成以下四种。◾参与土地整理/一级开发城投公司直接负责土地平整，待土地出让后由政府通过成本加成方式返还收益，根据政策的不同，经历过土储模式、政府购买模式、代建模式。◾参与房地产开发房地产开发分为商业性地产开发与公益性项目建设。城投公司可以通过公开市场“招拍挂”拿地，直接从事商业性房地产开发建设；政府划拨用地可以用于保障房、安置房项目建设；也有城市更新项目建设涉及城投一二级联动开发，其中拿地环节有公开市场“招拍挂”、定向“招拍挂”（可以设置条件、指定主体）、协议出让以及补缴价款等多种方式。◾土地增资与抵押融资土地资产是城投公司重要资产，城投获得土地资产主要有三种方式：一是在城投公司成立早期，地方政府通过财政拨款或注入土地（生地-储备地、熟地-划拨地或出让地）、股权等形式对城投公司进行资产性支持；二是新增划拨土地，按照最新政策要求，划拨用地仅限于公益性项目建设；三是城投公司公开竞地获得出让用地。前两种方式可认为是政府对城投注入土地进行增资。出让用地可以办理抵押融资，而划拨用地若要用于转让、出租、抵押，需要补缴土地出让金进行土地性质变更。此外，◾土地市场景气度影响偿债能力随着房地产行业的快速发展，地方土地出让收入不断攀升。2007年之后，国家将全部土地出让收入纳入地方政府性基金预算管理。土地出让收入已成为地方政府重要的财政收入来源，土地市场的景气度也会在很大程度上影响区域内城投公司的偿债能力。

二、城投与土地开发

土地整理主体职能定位的变换，是城投从事一级土地开发业务由土储中心模式向代建模式转变的根源。此部分将从土地储备实质、土储制度变迁、一级开发业务三个方面进行介绍。 1. 何为土地储备土地储备[1]是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备由纳入国土资源主管部门（现为自然资源部[2]）名录管理的土地储备机构负责实施。 土地储备流程主要包括征购、储备（一级开发）和供地三大环节： 1）征购环节：土地储备机构取得土地的过程，包括新增用地的征收和存量城市土地的收购、置换、回收； 2）储备环节：土地储备机构将收购集中起来的土地（生地或毛地）进行开发和再开发，通过拆迁、平整、归并整理和基础设施的配套建设，形成可供出让的“熟地”，土地储备机构将已完成开发的“熟地”进行储备，等待出让； 3）供地环节：土地储备机构根据社会发展、城市规划和供地计划，有计划地将储备土地出让、出租或转让。出让方式一般采用市场化程度较高的招标、拍卖和挂牌方式。 总体来说，土地储备就是把国有土地（毛地）或乡村集体土地（生地）进行统一的征用、拆迁、安置、补偿，并进行适当的基础建设，使土地达到“三通一平”“五通一平”“七通一平”的建设条件（熟地），在此基础上再进行有偿出让或转让。

2. 土储相关制度梳理自1996年设立上海土地发展中心开始，我国的土地储备机构经历了从无到有再至逐步规范的两个阶段。 ◾从无到有2007年11月，《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号）正式发布实施，该文件是我国第一部规范土地储备工作的全国性法规，标志着我国土地储备制度初步确立。277号文明确“土地储备机构作为土地储备工作具体实施主体的地位，并规定土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。” 但《土地储备管理办法》并未对土地储备机构的界限和范围做出明确的规定，存在城投平台与土地储备机构之间职能划分不清、城投直接承担土储职能的现象。在此阶段，城投以土储中心模式进行一级土地开发。 ◾逐步规范2010年9月，国土资源部下发45号文，要求土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发业务的机构彻底脱钩，土地前期开发必须按规定通过招标方式选择工程实施单位，各地国土资源部门及所属企事业单位都不得直接从事土地一级市场开发。至此，我国的土地储备机构开始走向规范，城投与土地储备机构之间的职能划分逐步清晰化。 2012年11月，《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）正式提出了建立土地储备机构名录，同样要求有下设或挂靠从事工程建设机构的，必须与土地储备机构彻底脱钩。同年12月，财政部、发改委、人行和银监会四部门下发463号文，要求地方各级政府不得授权融资平台公司承担土地储备职能。 2016年2月，《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）规定：1）每个县级以上（含县级）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构；2）要求土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作，土地储备机构不得在土地储备职能之外，承担与土地储备职能无关的事务，包括城市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设等事务。 2018年1月，《土地储备管理办法》修订稿（国土资发〔2017〕17号）正式颁布，原办法（国土资发〔2007〕277号）废止。修订稿明确，国土资源主管部门对土地储备机构实施名录制管理，土储机构应组织开展对储备土地必要的前期开发，为政府供应土地提供必要保障。 经过一系列的规范，城投平台与土储机构之间的职能划分逐渐清晰化。城投平台的土地储备职能被正式剥离，仅纳入名录管理的土地储备机构才能承担土地储备职能。土储机构组织开展对储备土地必要的前期开发，而城投平台可以通过委托代建等方式参与土地一级开发。

3. 一级开发业务模式介绍以下将对城投公司土地一级开发业务出现过的2种业务模式的法律关系、操作流程、回款来源等进行介绍，此外，在2016-2017年间，少量城投以政府购买形式开展过土地一级开发业务，也在此介绍。 ◾土储中心模式城投公司早期承担土地储备职能，参与土地征购、储存、供应三个环节。城投公司除了一级开发业务，也负责前期的土地征购，土地资产入账。在这种模式下，城投公司可以用土地收益权进行抵押融资，将融入的资金用于一级开发业务或其他业务。待土地挂牌上市后，由财政资金返还开发成本。