未经批准在林地上毁林采矿的行为如何处理

【基本案情】2014年1月31日，廖某在没有办理占用林地相关手续的情况下，联系朋友王某让其把挖掘机拉运到某县，并让本村村民苏某驾驶自己的装载机到某县某村后的山上。2014年2月1自，廖某让王某、苏某各自驾驶挖掘机在某村后的山上将林地上的土层挖掉，开采土层下面的铝矾石，毁坏林地面积2500平方米，被开挖的林地上有20株云杉树，规格为5—10厘米，还有一些杂草和灌木。

【处理意见】办案人员对案件的处理存在几种不同的意见：

第一种意见认为，在未办理任何手续的情况下，毁林采石，并毁坏树木，致使森林资源遭到破坏，应依据原《森林法》第四十四条第一款规定“由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。

第二种意见认为，廖某等人的行为，破坏的主要是林地。应依据《森林法实施条例》第四十三条第一款规定“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变林地每平方米10元至30元的罚款。”

第三种意见认为，廖某等人的行为既破坏了林地又毁坏了林木，但他们的主要目的是为了采石，应以破坏性较严重的毁坏林地的行为进行处罚。依据《森林法实施条例》第四十一条第二款规定“对森林、林木未造成毁坏或者被开垦的林地上没有森林、林木的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状，可以处非法开垦林地每平方米10元以下的罚款”，对廖某等人作出处罚。

县林业局采纳了第二种意见。

【案件评析】县林业局的处理意见是合理的。原《森林法》第十八条规定“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。”铝矾石又称铝土矿，本案开采土层下面的铝矾石是一种开采矿藏的行为，应当办理占用林地审核审批手续。本案行为人未经林业主管部门同意，擅自在集体林地上开采矿产，破坏的林地面积达2500平方米，依据《森林法实施条例》第四十三条第一款关于“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款”的规定，对违法行为人处以责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米25元的罚款。

本案毁坏云杉树20棵，毁坏林木的行为是否也应当给予处罚。针对非法采矿毁坏林木，原《森林法》并未设定明确的处罚条款。依据原《森林法》第四十四条第一款关于“违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五借以下的罚款”的规定，如果将“采矿”作为“其他活动”之一，那么对“未经林业主管部门审核同意擅自开采矿藏”“致使森林、林木受到毁坏”的行为，就可以依据第四十四条第一款之规定，以非法采矿毁坏林木定性处罚。

如何处罚非法采矿 毁坏林木，执法者的选择各不相同，主要做法有三种。第一种是单一处罚型，有两种做法：一是依据《森林法实施条例》第四十三条第一款，以非法改变林地用途定性处罚；二是依据《森林法》第四十四条第一款，以非法采矿毁坏林木定性处罚。第二种是双重处罚型，也有两种做法：一是在一个案件中依据上述两个条款实施处罚；二是作为两个案件分别实施处罚。其中，一个案件依据的是《森林法实施条例》第四十三第一款，一个案件依据的是《森林法》第四十四条第一款。第三种是机动处罚型，就是在第一种和第二种之间摇摆不定，根据具体案件进行机动选择，有时选择单一处罚，有时选择双重处罚。显然，对非法采矿 毁坏林木的处理，执法实践各不相同。问题在于，如何处理这种行为才合乎法理？

依据《行政处罚法》第二十四条的规定，“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”“一事不再罚”是学理上的概念，目前存在较大争议。一般理解有四方面含义：一是同一行政机关对行为人同一违法行为不得给予两次及以上处罚；二是不同机关依据不同法律规范对行为人同一违法行为不得给予两次及以上同种类的行政处罚；三是出于一个违法目的，而违法方式或结果又牵连构成其他违法，对牵连行为也宜界定为“一事”作出处罚；四是违法行为已受到刑罚后，法院已给予罚金处罚的，不再给予罚款的行政处罚。《行政处罚法》提出的一事不再罚，仅指罚款。在具体执法中，最难判定、容易引起争议的是如何界定“一事”，即同一违法行为。

对在林地上非法采矿并毁坏林木行为，既存在非法在林地上毁坏林木行为，也存在未取得使用林地审核同意书擅自采矿行为，属于同一违法行为触犯了两个法律规范，应当依据《森林法》第四十四条第一款、《森林法实施条例》第四十三条第一款，制作一份《行政处罚决定书》，合并执行。可按照就高原则罚款一次，同时责令限补种树木和恢复林地原状。值得注意的是，2021年7月1日施行《行政处罚法》第二十九条“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”之规定对就高原则在法律上予以认可。

【观点概括】同一违法行为既造成林木毁坏，又造成林地毁坏的，应当依法责令补种毁坏株数1倍以上3倍以下的树木、限期恢复林地原状。对于罚款，根据“一事不再罚”的原则，只能按照“毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款”或者“非法改变用途林地每方米10元至30元的罚款”，选择较重的予以处罚。

【特别说明】2020年7月1日施行的新《森林法》第七十三条第一款规定，“违反本法规定，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复植被和林业生产条件，可以处恢复植被和林业生产条件所需费用三倍以下的罚款。”原《森林法》对该违法行为没有设定法律责任，而是由《森林法实施条例》第四十三条第一款规定了法律责任。新《森林法》在《森林法实施条例》的基础上，作了部分修改：将“责令限期恢复原状”修改为“责令限期恢复植被和林业生产条件”；将“并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款修改为“可以处恢复植被和林业生产条件所需费用三倍以下的罚款”。新《森林法》第七十三条“可以”处以罚款，修改了《森林法实施条例》第四十三条“并处”罚款的规定，赋予林业主管部门行政处罚自由裁量权。林业主管部门根据违法行为的性质、情节、损害后果等因素，在作出责令限期恢复植被和林业生产条件的同时，可以作出并处罚款的决定，也可以不处罚款。《森林法实施条例》规定的罚款数额在社会经济不断发展的情况下，已明显不符合发展需要。并且，采矿、建设工程对林地的破坏往往是立体的，《森林法实施条例》规定的罚款数额计算以每平方米为单位也不合理，有必要对此作出修改，以提高罚款幅度，增加违法成本。

信息来源：《林业和草原行政案件典型案例评析》