1924年到1930年是国联最有威信和权威的时期。1924年以前，国联的成员国通常是由在日内瓦的代表们所代表，但是不管他们是多么的杰出，都不是那些国家的负责外交政策的政府官员。当麦克唐纳和赫里欧亲自到日内瓦出席1924年的国联大会时，他们开创了一种具有深远的重要影响的先例。从此英国、法国以及德国（在它是国联成员的日子里）的外交大臣（或部长）通常出席每一届大会的某些会议，并出席几乎每一次行政院会议。这个先例很快就为其他大多数欧洲国家的外交部长所效仿，于是日内瓦在9月就变成了一个公认的欧洲政治家们的聚会场所。有一年（1929年），每一个欧洲国家的外交大臣（或部长）都出席了那次大会。在大多数情况下，非欧洲的国家必须由它们常驻欧洲各国首都的外交官出席，或由专职代表常驻日内瓦。

鼎盛时期的国联

当洛迦诺公约得以签订时，1926年3月召开了一届特别的国联大会，同时行政院也召开了常规会议，以便正式批准接纳德国为国联成员和行政院常任理事国。这个时刻被认为是国联历史上的转折点。迄今为止，中立国成员的影响，以及在和平的头几年便被接纳的较小的前敌国的影响，还不足以强大到驳斥那种共同的指责，即国联主要是为了维护1919年和解条款的战胜国的联盟。德国作为国联的成员当选为行政院的常任理事国将纠正这种不平衡状态，并在更为公平的基础上给国联一个新的开端。

在这个决定性时刻，由于判断上的严重错误，存在着可能毁坏这些安排的障碍。在国联盟约最初的文本中，行政院应该由五个战胜的大国——英国、法国、意大利、美国和日本——作为常任理事国成员，以及由国联大会选出的四个非常任理事国组成。对行政院常任理事国成员的增加应当由行政院的全体一致的赞成票并获得国联大会的大多数批准来决定。美国不履行义务使常任理事国的数量减少到四个；而1922年由于较小国家的压力，非常任理事国的数目上升到六个。在这种情况下，1926年3月，行政院召开会议宣布德国申请成为一个常任理事国。

在国联盟约中对实际增加行政院常任理事国成员的数目的规定显然是为缺席的大国——德国和俄国考虑的。在洛迦诺会议期间接纳另一个大国成为常任理事国的可能性从未被讨论过。然而，当了解到德国的申请尚未被批准时，波兰、西班牙和巴西都对行政院的常任理事国的席位提出了要求。特别是波兰的要求似乎并不缺少合理的根据。尽管波兰不属于大国的怪圈，但是它在欧洲的政治中占有关键地位，而且它在人口和财富方面并非大大低于意大利。洛迦诺公约已经表明，一旦需要，法国准备使波兰的利益从属于它自己的利益；而波兰则认为，它需要行政院的席位，以便阻止法国和英国方面以牺牲波兰为代价而与德国达成协议的任何倾向。另一方面，德国能够辩解说，只限于对德国作出的使之成为一个常任理事国的保证是洛迦诺交易成交条件的组成部分。如果由于允许使某个大国也拥有对所有重大问题进行投票的同样特权而使德国自己的这种特权失去效力，从而使那个常任理事国的席位的价值已经贬值的话，那么在达成洛迦诺公约所依据的精神实质上，这个公约并没有得到实行。

毫无疑问，英国的公众舆论，以及在日内瓦的大多数代表团都认为德国的辩解是有充分根据的。并且反对行政院常任理事国的任何其他的增加。不幸的是，奥斯汀·张伯伦本人致力于支持西班牙的要求；并因此鼓励了新任法国外交部长的白里安相信波兰的理由。无论是西班牙还是巴西（不像波兰）都是行政院的非常任理事国，因此对批准德国的要求来说，它们的投票是必不可少的；但是它们拒绝给以这种投票，除非它们的要求得到满足。纷乱的形势达到了极点。行政院没能做出任何决定，而国联大会也毫无建树地散了会。德国尽管有洛迦诺公约，但仍然留在国联之外。

1926年夏天，行政院的一次会议做出了极大的努力去解决这种困难的形势。最终找到的解决办法是把非常任理事国的成员从六个增加到九个，并根据国联大会2/3的投票同意，其中三个非常任理事国可以在它们三年任期期满之时重新当选。于是便产生了行政院半常任理事国的新种类，以满足处于大国和小国之间的中等国家的需要。波兰和德国都接受了这种妥协方案，波兰的条件是它将获得一个半常任理事国的地位。西班牙和巴西拒绝接受它，但是又不愿意面对用它们的投票去阻止德国进入国联而引起的憎恨，便退出了国联。在1926年9月的国联大会上，德国在热烈欢迎的气氛中走进国联并作为一个行政院常任理事国而就座。不过在德国人的心中还是留下了一种不愉快的印象，即他们不能指望在日内瓦获得公平对待。尽管斯特莱斯曼的影响暂时还足以医治这种创伤，但还是鼓励了德国已经很强大的反对国联的党派活动。尤其重要的是1926年4月，在对常任理事国席位的争端达到顶点时，德国和苏联签订了一个新的条约，其中双方重申忠于拉巴洛条约，并且每一方都保证在另一方一旦遭到进攻的情况下保持中立。

德国获准进入国联使国联达到了它力量的顶点；借此机会我们可以对以后20年中的国联成员国做一番简洁的评论。在北美洲和南美洲，三个最大的国家——美国、阿根廷和巴西——仍全不在其中；那一群中美和南美洲的较小国家没有什么物质上的贡献（因为它们的会费几乎总是拖欠），而且也没有什么对国联的道义上的支持。在远东，日本、中国和暹罗 以及印度是国联成员；在中东是波斯；但土耳其对它是敬而远之。在非洲，南非联邦通常派出活跃的代表团出席国联大会；但利比里亚和阿比西尼亚是有某些不确定因素的成员。澳大利亚和新西兰代表第五块大陆。但欧洲是国联的核心；而且在欧洲，当西班牙于1928年浪子回头时，欧洲的成员国全都是国联的成员国，除了苏联之外——这是唯一的仍然公开敌视国联的大国。

苏联政府对国联的态度是它对创建国联的资本主义国家的态度的反映。从1924年起，苏联和英国的关系继续恶化。1926年由于苏联支持总罢工而激起了愤怒。第二年，英国政府横暴地突然查抄了苏联贸易机构的官员阿科斯的住宅；并在那里发现了证明苏联阴谋反对英帝国的文件，于是他们废除了1921年的贸易协定并突然终止了与苏联的外交关系。然而这种反目争吵在这一时期苏联国际关系的整体进程中是个例外。苏联与法国和意大利的关系继续逐渐改善，与德国的关系也未因德国加入国联而受到严重损害。1927年，尽管苏联的发言人继续嘲笑国联本身，但苏联政府已经开始效法美国的做法，在国联的经济、人道主义和裁军活动中进行正常的合作。在那一年，苏联代表第一次来到日内瓦出席一个普遍的经济会议（见第110页）和裁军大会的筹备委员会会议。

作为调解者的国联

国联的主要工作，而且应该继续去做的工作，是用和平解决争端的办法阻止战争。实际上，即使是在国联最有力量的日子里，国联的权限也不是普世的。当1926年尼加拉瓜政府将墨西哥告上国联——指责墨西哥政府涉嫌支持尼加拉瓜政治反对派时，美国政府立即派出一支舰队去尼加拉瓜“以保护美国人和外国人的生命和财产”；而国联便接受了这种暗示，即维持中美洲的和平与秩序不是国联本身需要关心的事情。英国和埃及（它已于1922年被承认是一个独立国家）之间的独特关系把埃及排除在国联成员国之外，而且阻止了英国和埃及之间的不同意见被当做国际争端来对待。中国和列强之间有关给外国人在中国的特殊权利的条约的争论也不被认为是正常的问题而要提交国联来解决。但是，尽管有这些例外，国联采取行动的范围仍然是广泛的；而且在这些年中，来自世界许多地区的争端被提交给国联。作为说明问题的例证，在这些争端中有三次争端，它们全都包含可能进行战争的危险，将在这里得到评述。

第一个争端是在与土耳其的和平条约下产生的，该条约规定，在英国和土耳其政府没有达成协定时，土耳其和被英国委任管理的伊拉克领土之间的边界应当由国联行政院来决定。1924年秋天，国联行政院召开会议，尽管当时土耳其还不是国联成员，但它也出席了这次会议，任命了一个中立的边界委员会对一条边界线提出建议。有争执的地区是旧土耳其帝国的摩苏尔行省，它由混合的库尔德人、土耳其人和阿拉伯人所居住，并且自停火以来便处于英国的占领之下。当边界委员会正在工作时，在土耳其境内的库尔德人，一个善于登山的强壮民族，发动叛乱反对土耳其政府。该叛乱以传统的土耳其式的残暴方式被镇压。许多库尔德人逃到了摩苏尔地区，并且在已经存在的临时边界线上发生了严重的冲突。

形势似乎非常危险以致国联行政院在1925年初便派出了第二个委员会就这些动乱提出报告。该报告彻底否定土耳其的管理方式，并且可能有助于行政院确定一条边界，这条边界实际上把整个摩苏尔行省包括在了委任领土之中。在这个进程的最后阶段，土耳其从行政院会议撤走了它的代表，并抛弃了它最初的接受国联的决定作为最后决定的保证。事情被提交给国际常设法院，该法院提出的意见是，根据洛桑条约，并不需要双方表决去使国联行政院的决议具有约束力。在经过一番犹豫之后，土耳其尽量把损失减少到最小，于是接受了这条新的边界。这条边界在1926年6月由英国、土耳其和伊拉克之间的条约而得到确认。

第二个争端来自巴尔干。在战后的许多年中，希腊和保加利亚的边界是持续不断的小规模袭击和*乱的地点，主要是马其顿土匪的活动。1925年10月发生的*死一个希腊边防哨所的指挥官和他的一个士兵的事件使这些活动达到了顶点。作为报复，希腊军队长驱直入保加利亚的领土。保加利亚政府根据国联盟约第11条诉诸国联。行政院立即在巴黎召开会议，力劝希腊政府撤出它的军队，并要求英国、法国和意大利政府派出军事官员去现场看看发生了什么事。

这些措施对希腊政府起到了威慑作用。希腊军队撤出了保加利亚的土地，而希腊政府则被宣布根据一个国联委员会规定的数额，为它对保加利亚领土的侵犯而支付给后者赔偿金。希腊接受了这个裁决。但是也存在着关于这个裁决是否公正的不同看法的尖刻评论，这些评论在两年前就曾流行过，当时在丝毫不差的相同情况下，希腊受到了意大利的侵略。

第三个争端的起因在于我们已经叙述过的一些事件之中。立陶宛政府在拒绝了协约国政府作出的波兰拥有维尔纽斯的决定后，断绝了与波兰政府的关系，并宣布两国处于“战争状态”。从那时起，边界一直保持公路、铁路与河流运输的关闭状态；而且这种不正常的形势又由于频繁的边界冲突和双方的挑衅性声明而更加恶化。1927年秋天，沃尔德马拉斯，立陶宛的倔强的小独裁者，抓住一些立陶宛人从维尔纽斯被驱逐的机会，根据盟约第11条把整个问题诉诸国联。

12月10日行政院召开了重要会议，立陶宛和波兰（这是毕苏斯基唯一一次在日内瓦出现）的独裁者们面对面地出席了这次会议，这种面对面的讨论带来了一个一致同意的决议，它的最突出的特点是宣布“在两个国联成员国之间的战争状态是与盟约的精神实质和形式都相矛盾的”，于是立陶宛以后便不再认为它自己处于与波兰的战争状态了。这个决议的其他部分是没有什么约束力的。对于维尔纽斯的“不同意见”并未受到这个决议的影响。向两国政府提出的“对其他问题进行直接谈判”的建议没有得到实行，外交与商业关系也未得到恢复。然而，在日内瓦公开讨论这种波兰—立陶宛之间的长期争吵实际上导致了两国之间紧张关系的长时间的持续缓和，即使并没有导致一个和解；因此它是国联的一大成功。

国联对这三起争端的处理可以得出一些概括性的看法。无论是摩苏尔还是波兰—立陶宛争端都是在两个力量极不对等的国家之间的争端。在这两种情况下，力量更强大的国家不仅占领着有争议的领土，而且无论如何在它一边有着形式上的权利。在这两种情况下，国联发挥了有效的作用，使较弱的国家能够放弃那种站不住脚的主张而又不失尊严。希腊—保加利亚争端发生在两个弱国和势均力敌的对手之间，它们当中没有一个在行政院中有力量强大的朋友。这些因素使它特别适于国联采取行动。这使国联容易做出一个公平的决定并确保它被双方接受。以后再也没有这种情况的幸运结合发生在一个有爆发冲突危险的争端之中，因此这个事件仍然是国联在阻止战争方面取得成功的最高标志。

然而，关于国联的这些成功的最值得注意的事实是，它们是用调解的方法取得的成功。在后两种情况下，诉讼程序是由盟约第4条和第11条指导的。争端双方坐在行政院的桌前，如第4条规定的那样，拥有充分的成员国权利，包括投票权；这就意味着，根据全体一致的原则，如果没有双方本身的同意，任何决议都不能被做出。在摩苏尔争端的早期阶段，尽管土耳其不是一个国联成员国，但也确实履行了同样的程序；而且尽管在最后一个阶段，由于国际常设法院根据洛桑条约的条款做出的某些事先并未预料到的裁决而使这一程序终止实行，但决不存在任何强迫做出一个决定的问题。在所有这些事件中，人们承认行政院只能靠劝导说服的方法才能继续进行工作。在国联最有力量和最有威信的时期里，国联只依靠它的道义权威；因为盟约第11条没有授予它其他权利。在1932年以前，从不曾打算凭借盟约第15条和第16条中的规定行使判决和惩罚程序。