图四：湘西州的邻居怀化市区行政区划图

（二）湘西州产业发展方向及“旅游立州”战略

湘西州的产业发展具有十分鲜明的资源依赖型主导产业发展模式。“九五”期间，酒业（酒鬼酒）是湘西的主导产业，但是由于湘西惟一的一家上市公司湘酒鬼资本运作中出现重大失误，酒业已一蹶不振，难以承担湘西产业发展重任。“十五”时期到“十一五”初期，矿业继酒业之后成为湘西最为重要的主导产业，到2005年，在规模以上工业中，矿业的企业数占37.8%，尤其以锰矿、锌铝矿发展为快，其产值占到全部工业产值的40%～44%。但湘西州发展矿业，环境污染严重，可待续性差。据测算，按现有的速度开采，湘西矿产在十多年之后将面临枯竭。因此，湘西必须重新选择产业方向。以凤凰古城、芙蓉镇、十八洞村、猛洞河、德夯、乾州古城、永顺老司城为核心的旅游业，属朝阳产业，是湘西未来主导产业的发展方向。近年来，湘西州以凤凰古城、芙蓉镇旅游为龙头，旅游产业快速发展。2020年湘西州接待国内外游客5490万人次，实现旅游收入460亿元。以凤凰古城为旅游业支柱的凤凰县2020年共接待中外游客1776.21万人次，实现旅游收入173.25亿元。目前凤凰是湘西旅游业的明珠，是湖南旅游业的招牌，品牌和市场直追张家界，因此，从区域分工和产业选择两个角度来看，湘西必须在行政区划改革上做文章，用旅游业统领全州产业发展。

图五：湘西州的邻居张家界市行政区划图

二、基于旅游效应的湘西行政区划调整方案

（一）行政区划调整原则

按目前的行政区改革方向，培育中心城市和建立省县两级政府的“省管县”体制是行政区划调整的两个方向。早在1992年，浙*进行了“省管县”的体制改革试点，产生了良好的示范效应。2002年以来，有安徽、湖北、河南、山东、江苏、福建、湖南、河北等省份，先后试行“省管县”体制。鉴于湘西州目前属于民族区域自治州的特殊性，是不会推行“省管县”这一体制的，因为这与《中华人民共和国民族区域自治法》相冲突。另一方面，湘西州的行政区改革，也不会重复现行的已被广泛批评的“市管县”体制。湘西州行政区划调整要以湘西民族地域文化为基础，以凤凰旅游效应为核心，以目前国内行政区划改革为契机，结合湘西州资源和产业的配合发展现状，把湘西州旅游资源的空间布局及旅游产业的发展态势作为湘西行政区划调整的基本原则，促使湘西区域经济跳出南北的双重空间挤压，实现快速健康发展。

图六：湘西州旅游名片——芙蓉镇

（二）调整方案

《中华人民共和国民族区域自治法》第四条规定“自治州的自治机关行使下设区、县的市的地方国家机关的职权，同时行使自治权”，也就是说自治州下可设“区、县”机构。而且目前国家在贵州省黔东南苗族侗族自治州试点“自治州下辖区”模式，将凯里市、麻江县分别设置为2个州辖区或者直接考虑将两县市整合设置为1个州辖区。因此，湘西州可以参照贵州省黔东南州设“州辖区”模式，设立湘西州的辖区。基于旅游效应和产业现状，湘西现有的“八县市”结构体系调整为“三区五县”的结构体系，具体内容如下：将“湘西土家族苗族自治州”行政区调整为“凤凰土家族苗族自治州”，简称“凤凰州”，重新调整行政分区，“凤凰州”设“三区五县”。将目前旅游资源最为集中的凤凰县、古丈县、吉首市、永顺县进行*，设置三个以旅游业为主导的特区：古城区、吉首区、猛洞河区，打造湘西的旅游集群核心，花垣、龙山、保靖、泸溪四县体制保持不变，将原来属于永顺县管辖的猛洞河旅游区与现有古丈县合并，组建新区——猛洞河区。

图七：湘西州芙蓉镇

（三）行政区调整后的产业布局及发展规划

1、三个区以旅游业为主导，在凤凰旅游这一品牌带动下，形成与张家界市旅游业相互竞争又相互合作的产业发展态势，提升旅游业对全市经济发展的贡献能力。

2、以“农业产业化基地”建设为目标，促进龙山、泸溪、永顺县、乾州区的产业发展，建成各式各样的农业产业化基地。

3、重整酒业、壮大生物医药工业、加快发展食品副食品加工工业。把乾州的吉凤工业园区打造为湘西地区的制造业中心。

4、实现矿业的可持续性发展，把花垣、保靖两县的矿业做大做强。