【基本案情】村民王某在2010年秋季办理了林木采伐许可证。将自己承包经营的4.07公顷林地上的林木全部采伐。按照林木采伐许可证上的规定，王某应当在2011年5月末前完成伐区造林，造林株数为13000株。但王某以苗木短缺为由未按照采伐证规定的株行距造林，2011年秋季4.07公顷林地仅栽植苗木3000株。
【处理意见】本案处理中存在三种意见：
第一种意见认为，王某在其承包经营的林地上栽植树木，享有对该林地的使用权和管理权，林业部门只能指导其造林业务，不能硬性强迫。
第二种意见认为，王某于2011年秋造林且未达到规定标准，
但由于林业部门刚验收检查完毕，应当按照《森林法实施条例》第四十二条规定，责令限期完成造林任务，逾期再未完成，才可以处应完成而未完成造林任务所需费用2倍以下的罚款。
第三种意见认为，王某未能按照林木采伐许可证的规定完成造林作业，应该按照《森林法》《森林法实施条例》的规定作出行政处罚。
林业局采纳了第三种意见。
【案件评析】第三种意见是正确的。
原《森林法》第三十五条规定，“采伐林木的单位或者个人，必须按照采伐许可证规定的面积、株数、树种、期限完成更新造林任务，更新造林的面积和株数不得少于采伐的面积和株数。”
原《森林法》第四十五条规定，“采伐林木的单位或者个人没有按照规定完成更新造林任务的，发放采伐许可证的部门有权不再发给采伐许可证，直到完成更新造林任务为止：情节严重的，可以由林业主管部门处以罚款，对直接责任人员由所在单位或者上级主管机关给予行政处分。《森林法实施条例》第四十二条规定，“有下列情形之一的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期完成造林任务：逾期未完成的，可以处应完成而未完成造林任务所需费用2倍以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给子行政处分：（一)连续两年未完成更新造林任务的;（二）当年更新造林面积未达到应更新造林面积50%的;（三)除国家特别规定的干旱半干旱地区外，更新造林当年成活率未达到85%的；(四)植树造林责任单位未按照所在地县级人民政府的要求按时完成造林任务的。”王某虽然合法拥有对其承包林地的经营管理权，可以自主选择苗木组织实施造林作业，但由于王某是林木采伐许可证的申请人，依据原《森林法》第三十五条规定应当依法完成更新造林任务，王某不仅超出采伐许可证规定的时限造林，在栽植规格和数量上也与采伐许可证规定存在较大差异，已经违反了法律规定，侵犯了国家森林资源保护管理制度，符合《森林法》第四十五条中情节严重的规定．可以由林业主管部门处以罚款。
【观点概括】采伐林木的组织和个人应当按照有关规定完成更新造林。更新造林的面积不得少于采伐的面积，更新造林应当达到相关技术规程规定的标准。
【特别说明】2020年7月1日施行的新《森林法》第七十九条规定，“违反本法规定，未完成更新造林任务的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期完成；逾期未完成的，可以处未完成造林任务所需费用二倍以下的罚款。”该条是在原《森林法》第四十五条的基础上修改而来的，一是删除了“发放采伐许可证的部门有权不再发给采伐许可证，直到完成更新造林任务为止”的规定;二是明确了处以罚款的情形和罚款数额的确定标淮，将“情节严重的，可以由林业主管部门处以罚款”改为“逾期未完成的，可以处未完成造林任务所需费用二倍以下的罚款”。这里有三点需要注意：一是执法机关不是在发现当事人未完成更新造林任务的当时就作出罚款的行政处罚，而是在发现当事人未完成更新造林任务，责令其限期完成后，当事人在执法机关要求的期限内仍然未能完成更新造林任务的，才可以作出罚款的行政处罚；二是执法机关对于逾期未能完成更新造林任务的当事人，根据情节轻重，可以处以罚款，也可以不处以罚款；三是执法机关处以罚款的上限是末完成造林任务所需费用的二倍以下，而不是整个更新造林任务所需的费用的2倍以下。
信息来源：《林业和草原行政案件典型案例评析》
