当前农村扶贫工作是地方政府工作的重中之重。要搞好扶贫工作，就必须对扶贫政策与低保制度进行区分，当前农村扶贫工作中出现各种问题的一个源头就是未能对扶贫与低保进行有效区分。

从本质上讲，扶贫是一项发展政策，即对贫困户进行扶持，以使贫困户可以自我发展，有致富奔小康的能力。因此，扶贫是有条件的，要有可以扶的对象，要扶得起来，要被扶持的人自己愿意努力。扶贫不能变成发钱，更不能扶成扶贫对象的等靠要。低保是最低生活保障，最低生活保障是解决基本生存问题的，是无条件的，所有收入低于最低生活保障的都应直接“补差”，直接发钱进行救助，这是一种社会兜底的社会救助政策，是完全不同于扶贫这样的发展政策的。低保重要的是兜底。

从贫困户的内涵上讲，贫困户应当包括低保户，因为评定贫困户的人均收入标准高于低保户，或只有人均家庭收入低于贫困线且低于最低生活保障线才能评为低保。不过，低保户之所以成为低保，往往是家庭没有任何劳动力，没有家庭收入来源，家庭人口或者太老或者太小，而主要劳动力重病或者重残，这样的家庭就需要有国家的财政支持，以维持最低生活水平。这样的低保家庭，国家给予无偿的及无条件的支持，是为了解决这个家庭最低生活保障。这样的家庭可能并不需要也无法进行扶贫，原因就是扶无可扶，家庭缺少基本劳动力，如何扶？扶谁？

与低保救助不同，扶贫不是救助，而是帮助贫困户利用家庭劳动力或资源条件来发展自己。这些要扶持的贫困户具有被扶持的内在条件，仅仅是因为外在条件的缺乏或不完善，而无法让内在条件发挥作用。比如贫困户有很好的项目，却缺少资金，外界给予资金支持可以让贫困户发展项目致富，为缺少就业机会的劳动力提供就业，从而改变他们的生存条件。再如农民发展产业，却因为交通不便，农产品运不出去，无法从市场上获利，政府帮助农民修路，这样就可以让农民依靠产业致富。农民想外出务工，但缺乏技能，对农村青壮年进行技能培训，就可以让农民外出务工时更容易找到较高收入的工作，等等。

也就是说，扶贫的关键是外部力量帮助贫困户自立，实现自我发展。贫困户有自我发展的潜力，可以自我发展起来，外力再推一把，这样就形成了扶贫。低保则不同，低保的核心在于“补差”救济，在于无条件地给予经济上的支持。扶贫的关键则在于找到贫困户可以帮扶的内在潜力。

当前农村扶贫政策存在的一个严重问题是混淆了低保与扶贫之间的界限，其中起点是将低保户作为贫困户，然后对低保户进行帮扶，这样的帮扶因无法找到低保户内在潜力，而变成了低保“补差”以外的单纯资金援助。同时，当前精准扶贫中，地方政府帮贫困户发展，却往往变成了直接或间接给贫困户补钱。比如将政府对贫困户的贴息贷款集中贷给公司，再将利息（即政府贴息部分）给贫困户，政府出资建光伏发电站，让贫困户无偿分红。这样的扶贫最终就会变成养懒汉，因为贫困户既不付出劳动又不承担风险就可以无偿获利。当前一些地方扶贫，甚至让一些贫困户变成了特权农户，农户认为国家天然就应该帮他，越扶越等靠要，这就说明扶贫工作出了问题。扶贫的前提是贫困户愿意脱贫，愿意努力发展。扶贫与低保制度是不同的，低保制度内含的规定是：只要低保户收入低于最低生活保障，国家就有义务为低保户的收入补差。

当前脱贫的一个标准是“两不愁三保障”，不愁吃，不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和安全住房，这显然是属于社会政策的范畴，吃穿不愁基本上属于低保范畴，义务教育、基本医疗和安全住房现在都有专项社会政策，且都是由国家财政来保障的，因此应当与扶贫政策分开，而不是像现在一样混成一团。

完善当前精准扶贫政策最关键一环是区分低保这一类社会政策与扶贫这一类发展政策的本质差异。糟糕的是，有的地方政府为了搞好精准扶贫，将所有社会政策打包到一起，将所有社会政策的资源打包到一起，以完成脱贫任务。这样扶贫的结果必然造成社会政策的混乱。

（作者为武汉大学中国乡村治理研究中心主任、博士生导师）