水污染问题该如何解决（如何解决水污染问题英语）

2011年1月29日中共中央、国务院《关于加快水利改革发展的决定》发布，这是第一次为解决水问题以中共中央一号文件做出的决定。7月，中央水利工作会议在北京举行。

中国的水出了什么问题？水问题的影响是什么？应怎样面对和解决中国的水问题？不同的人群，基于不同的利益和价值取向，有着不同的思考。

水问题：生存安全、生态安全，以及，经济安全、国家安全

水问题，或称“水危机”，首先影响到民生与生态，其次，也危及经济发展和国家安全。

对民生而言，水问题的严重第一在于污染。其中最为严重的是水体内含极难自然降解的持久性有机污染物——如重金属、石油类物质及其他有毒有害物质，其次为水体的溶解氧气水平低，大肠杆菌等含量高、及有血吸虫卵等。

水体污染直接危及人的生命、健康，可能致癌、致肝、肾、胃、肠等脏器及心血管疾病，致神经系统、生殖系统损害；对胎儿、婴儿、儿童则更会影响发育，严重的会导致成长缺陷、智商下降。

卫生部、水利部称：中国有3亿多人喝不上干净水，在46个重点城市中，45.6%水质较差（zhidao.baidu.com/question/319976015.html 2011-10-2），特别是国家的生活饮用水卫生标准改变后，自来水、桶装水的洁净问题、水质问题，常为人们关注。

水问题的严重第二在于可用水的匮乏。近年来，不但传媒不断报道干旱致相当多的农村人、畜缺水，城市缺水的问题也日益显现。据称，水利部统计：在全国669座城市中，400座供水不足，110座严重缺水；32个百万人口以上的特大城市中，30个长期受缺水困扰；14个沿海开放城市中，9个严重缺水。

水污染和可用水缺乏相互关联，交互影响。水是可再生资源，地下水通过天然的泉眼和人工汲取后，与地表水同样蒸发，再通过雨雪降至地面，渗入地下，或进入江河湖海；人类和动植物在这种自然的循环中得到生存所必须的水；生态也由此得到涵养。过度的水电开发，引流筑坝，造成天然河流断流（《聚焦水流困局之二：建在地质断裂带上的水电站》、《聚焦水流困局之三：揭开“跑马圈水”背后的秘密》，央视二频道《经济半小时》，2011年8月2日、3日）；侵占湿地、河床，围湖造田、造地，又使天然的水面锐减；城市、工业区、高速路等过多的水泥地面阻断水的自然循环，加之气候变化，降水量减少，冰川消融，这些，都造成了可用水的减少。而大量住宅楼的修建和生活方式的改变，自来水进入每户的厨房和洗衣机、抽水马桶、家庭淋浴设施的普遍使用，以及大量的城市景观、绿地（主要是引入非本地植物，需要大量的人工浇灌）用水、高尔夫、人造滑雪场、私人游泳池等奢侈用水（《聚焦水流困局之五：揭秘高尔夫球场的“吸水黑洞”》、《聚焦水流困局之六：大连高尔夫球场用城市饮用水浇地》，央视二频道《经济半小时》2011年8月5日、6日)，以及使用量剧增的工矿业用水，又造成水的需用量增加。

当水的自然循环被阻断时，还有一些循环被改变了——粪便原本是传统农业的肥料，现在却进入“污水”，成为须付出极大代价处理的“废物”；本来会渗入地下的雨（雪）水，经水泥地面阻隔，只能进入污水井，既减少了一般农业、生态用水，又加大了待处理“污水”的数量；替代粪便等使用的化肥最终也加重了水的污染；经过种植业、养殖业及高尔夫球场使用的水，都成了不经处理就无法再使用的污水，而大量的工业、矿业用水中的相当部分最终成了含有持久性有机污染物的极难处置的污水。空气中的污染物会通过雨雪降入水中，水中的污染物又会进入农田草场，进而进入农作物、畜产品、水产品，沿着食物链进入一种新的循环。且不谈相当数量的污水处理设施只被用来应付检查，更糟糕的是，研究证明：现有的污水处理技术不足以降解或消除那些持久性有机污染物，至多只不过是“转移”了它们的位置而已，它们对人类、对动植物、对生态的危害将是持续而难以化解的（绿色和平：《时尚之毒——全球服装品牌的中国水污染调查》第6页）。

当然，水问题，在国家层面也日显重大，它关系着“粮食安全”，并可能影响到“经济安全”、“国家安全”，于是，中共中央决定：“要着力实行最严格的水资源管理制度，加快确立水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污３条红线”（新华网北京７月９日电：中央水利工作会议在北京举行），足见问题的严重。

水问题背后的深层结构性、体制性原因

中国人均淡水资源总量为世界人均的31.7%（2005年，《2008国际统计年鉴》，中国统计出版社）。且时空分布极不均匀。问题源于人多水少，或地多水少，已为相当多人习惯的说法。但在这个世界上，人口密度大大高于中国，人均耕地少于中国、人均水资源少于中国，发达程度、生存质量高于中国的国家并非个别。

水问题，在中国，正像其他问题一样，不仅显现人类发展中的一般质态，更显现着中国特质。

就一般意义而言,人类的生存方式——人类所造就的社会及人类行为改变了的人类自身存在于其中的环境，人类的需要和利益，以至是奢求，以及世界性的不平等和贫困，破坏了生态系统。

而就中国而言，与发达国家和一般发展中国家不同：第一，由于工业化和城市化不同步，2亿多农户不得不按照家庭承包的方式耕作于自己没有产权、面积碎小的农田，没有能力采用先进的灌溉和耕作、养殖技术，没有能力以自治的方式合作修建乡村水利工程和维护生态环境，也没有能力将维护自己权益、要求国家补贴农用水利工程和农业经营的诉求通达、影响于决策层；几十年来，被拘束在户籍所在地不能自由迁徙的农村人因人口增多而不得不过度耕牧渔猎，一定程度上加重了水土流失、导致水资源和其他资源的大规模低效损耗，而在近一二十年中，当农村青壮年不得不进城谋生，以往的乡村水利工程又长期得不到维修、地下水位日益下降后，由缺水、缺钱用水和农用水的渗漏浪费三者叠加而成的问题，就更加严重了。

第二，在“发展”与“现代化”的旗帜遮掩下，面对转型中新旧体制并存的特定情境下的体制间的“差价”，政府部门和地方政府的政绩需求及利益、国内外大公司的利益需求，促成了对水、国土及其他资源的抢占和掠夺性开发。而在消费主义影响下的人们的物质需求（包括过度需求和奢侈需求）膨胀，又不顾客观情况，导致了高水耗生活方式的形成。

2011年中央水利工作会议后，作为主流传媒央视专门以“揭开‘跑马圈水’背后的秘密”和“建在地质断裂带上的水电站”为题评述了屈从于自身的或某些集团的短期与局部利益，损害整个社会与公众包括子孙后代利益的行为（《聚焦水流困局之二：建在地质断裂带上的水电站》、《聚焦水流困局之三：揭开“跑马圈水”背后的秘密》，央视二频道《经济半小时》，2011年8月2日、3日）。争议几年的小南海工程于2011年再次“移动”自然保护区，致长江上游珍稀特有鱼类丧失最后生存空间，也属此类（小南海及另一水电项目为短期内的项目投资及其带来的财税收益，先后“移动”始建于1996年，后于2000年经国务院批准升级的“珍稀鱼类国家级自然保护区”，渔业、环境管理部门及参与国家级自然保护区评审的专家竟然配合同意将国家级自然保护区先行于2005年4月砍头，后又于2010年11月斩尾，全然不顾国家和人类长远利益）。

这一切，都发生在缺乏公共事务决策中的公众参与和利益制衡，缺乏对资源利用可能造成不可逆转后果决策的事前论争辩驳和信息公开的情境下——绝大多数人不明就里；没有人愿意或者是有能力为子孙后代做长远考虑。

中国面临的水资源短缺，是人类整体的世界性的生态危机的组成部分，而当这种问题与中国特有的转型中的社会难题纠缠在一起时，其严重性所影响的就不仅是可持续发展，更可能是公共安全以至是人类的生存前景。

正是在这种情境下，中国的水问题表现出：

对水的管理，基本上靠单一的党-行政系统管理，人大系统和法院系统很少起到作用，专家和传媒的声音弱小，公众参与基本不产生作用；

在需要集权的行政系统内，水的管理基本上是分散的，特别是在同一行政区划内，农用水、城市用水和污水处理的分别管理，在不同行政区划间，对同一水域（河川、湖泊）的不同河段、水面的分别管理；

在行政系统内，政府的总体衡平能力弱，致使在有关水问题的决策上，主管经济与发展的部门和水利部门、国土、环境保护、林业（同时主管动植物物种保护）、文物保护等部门之间，缺少均衡-协调的制度性保障；

政府不但缺少制度化的从社会整体利益（包括长远利益）和意愿着眼进行决策的能力，甚至缺少从整体的政府利益和意愿出发进行决策的能力；

政府水利部门对水的管理基本上没有超出“工程水利”的范畴，生态平衡的概念在实际工作中不起作用，“人应该并且能够战胜自然”的观念的影响仍然存在；在开放社会中决策需要在利益多元背景下不同人群参与的概念没有形成，计划经济时代的“主管部门天然代表人民整体利益”的观念依然存在；社会公正与公众利益的概念日益淡忘，“项目公司”追求高额回报，地方政府只考虑由工程带动的需求和GDP增长；“可持续发展”只停留在口头，以发达国家为目标的“赶超”型计划、以“敌国对峙”为前提的国力竞争计划，以及在“消费主义”影响下的高需求计划，造成了中国对水和水能需求的预期过高或超高估算；将科学与技术混为一谈，极少关注人文，对“系统”这一概念缺乏了解，对“复杂”现象缺乏研究，在价值层面上，缺乏与自然和他者共处的平和心态。这些，致使“人类中心论”、“政府中心论”、“资本中心论”、“需求中心论”、“技术中心论”横行，“以人为本”、“和谐”和“可持续发展”远非实际决策中的考虑。

法治、善治，及“流域管理”——应对水危机的另一种思路

现在，用以应对包括水危机在内的生态恶化等问题的方法不外乎“政府主导”，“统筹兼顾”，“兴利除害结合、防灾减灾并重、治标治本兼顾，统筹安排水资源合理开发、优化配置、全面节约、有效保护、科学管理”等。

另一种可供选择的思路是：在“以人为本”、“民生第一”、“人与自然和谐共处”的理念下，采用新的治理模式：实行流域一体化、城乡一体化、水、国土、资源一体化、保全（涵养、修复、优化）与开发（利用，以及循环利用）一体化的管理，信息公开，政府多部门协同行动，公众广泛参与。

既然包括水、土地及其他资源等在内的国民生存所必须的条件是大体给定的，作为可再生资源的水在绝大多数情况下应表现为公产和公用物，那么，在整体层面需要考虑的就是顾及不同利益人群、顾及子孙后代的可持续的公正利用；市场出效率，政府保公平，通过立法划定政府行使职权、承担责任事项和遵循市场规制行事事项间的边界，改变政府推卸责任，动不动就靠价格去“调整”的做法，改变企业与政府联动，动不动就靠行政行为去搞开发的做法。

明确只有各级人大才有对改变水流、国土现状致不可逆转工程项目的审议、决策权，明确各级法院对涉资源、环境、生态争议案件的审判职责（不得不受理案件）。

由流域中的政府行政机关组建流域管理委员会（会议），作为协调利益、共同决策的机构。改变在政府系统内不同职能机关、不同地方政府各自为政，只为部门、地方利益的旧制，改变设立“集权”、“威权”机构，或在政府中设立多部（厅、局）、委、办等组成一个“委员会”，坐在一个部（厅、局）、委中而实际运作能力有限的旧制，建立政府多部门协同行动的规制，提升政府多部门协同行动的能力。

建立基层人大、村民、居民自治组织，及非政府组织，以及企业参与流域管理的规制。明确与流域管理相关的政府、企业在公开信息方面的责任。

在保障河湖湿地水生态健康和保持江河水流正常机能前提下，遵循可持续、公正与效益原则，合理配置生活、生态、生产用水；给水留足地面空间，推进农田水利建设、河道整治和生态修复；运用先进技术，提高用水效率，增强水的循环利用。

禁止奢侈性用水，禁止采集使用属于不可再生资源的深层地下水，从源头减少水污染，保护作为长江、黄河，及怒江、金沙江和澜沧江等水源地的冰川、雪山。研究改进海水淡化及其他海水利用技术。

国务院协调流域管理，处理流域间有争议事项，凡以水、国土及其他资源行政立法和行政决策为指向的诉讼，包括最高法院在内各级法院应受理；设立有关水、国土及其他资源的公益诉讼制度。

制定《流域法》，修订相关法规，以做实前述各项。

其实，解决一切生态问题的办法，在作为执政党的中国共产党的十七大报告等一系列文件中早已提出，这就是改变产业结构、增长方式、消费模式，修复生态。一种既有的结构与利益格局使这种早已明确地解决问题的办法难以施行。

2011年7月，中央水利工作会议更提出：原则一是“坚持民生优先”，一是“坚持人水和谐”，并提出：“着力推进水生态保护和水环境治理，坚持保护优先和自然恢复为主，维护河湖健康生态，改善城乡人居环境”。

这些，只要真正做实，中国的水问题是有望解决的。

李楯，法学家和社会学家。清华大学当代中国研究中心教授。主要做制度研究，也做些性别研究和文化研究。媒体评论：是专家，也是行动者。