随着少捕慎诉慎押刑事司法政策深入落实，全国检察机关不捕率，不起诉率有所上升，审前羁押率下降，取得一定成效。但实践中，如何从理论及实践层面探索“慎诉”实现方式、做好不起诉工作，具有重要现实意义。
一、不起诉工作中存在的主要问题
贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策，特别是做好不起诉工作，目前还面临诸多问题。
（一）如何把握不起诉率尺度，实践中存在困惑
近年来，犯罪结构中重罪比例大幅下降，轻罪比例上升、社会危害性较小的行政犯占据多数。面对新形势下的犯罪态势，一些地方检察机关不诉率较高，上升幅度较大。尽管如此，不起诉工作还有很大优化的空间。如，一些犯罪嫌疑人被起诉后被判处拘役或者单处罚金，这些案件不起诉后由行政机关给予相应的行政处罚，或可实现更好的社会效果与法律效果。但不起诉率上升幅度较大会面临多重压力：其一，社会公众及部分办案人员还未完全从传统的“重打击犯罪”观念中走出来，相关机关凝聚共识、合力推进格局尚未形成，对较高不起诉率难以接受。其二，理论界更多关注“少捕”“慎押”问题，但对“慎诉”研究相对较少，不起诉工作理论支撑不足。
（二）“不诉了之”恐难令公众接受
目前，检察机关不起诉后提出检察意见的占比较低。一旦检察机关作出不起诉决定，犯罪嫌疑人便回归社会,而同类没有作犯罪处理的较轻行为却被处以行政处罚(如被罚款、吊销许可证或行政拘留等)，这种结果不但易使公众对公平正义产生质疑，相关办案机关也恐难接受。
（三）立法模糊性给不起诉适用增加难度
根据刑事诉讼法第177条第2款（1）的规定,相对不起诉的适用条件为“犯罪情节轻微” “依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”。但是，对于如何解释这两个要件，立法并未作出明确规定。检察实践中不起诉也确实存在适用条件过严、适用范围过窄、适用率偏低的问题。2022年出版的“全国检察机关十大业务系列教材”有关内容指出，刑法规定不需要判处刑罚，是指“虽然不具有免除刑罚的情节，但犯罪嫌疑人的犯罪情节轻微，社会危害较小，综合全案具体情况，结合刑法和司法解释关于法定刑和量刑标准的规定，认为不需要判处刑罚”；刑法规定免除刑罚，是指依照刑法规定具有应当或者可以免除刑罚的16种情形。（2）有的学者质疑适用刑法第37条（3）存在相对不起诉权“隐性扩张”问题,这种扩张主要源于制度供需的不平衡，但是依赖刑法第37条进行扩张则存在解释学障碍。（4）从吉林省白城市两级检察机关相对不起诉情况来看，不起诉决定书笼统地引用刑事诉讼法第177条第2款的居多，有少部分相对不起诉决定书引用刑法第37条。
（四）对事实不清、证据不足案件是否可以直接作出存疑不起诉决定存在困惑
刑事诉讼法并未对事实不清、证据不足的案件，是否需经过退回补充侦查才能作出不起诉决定加以明确规定。但最高人民检察院2019年发布的《人民检察院刑事诉讼规则》第367条第2款（5）似乎意味着，存疑不起诉案件必须经过至少一次退回补充侦查或补充调查。“全国检察机关十大业务系列教材”给存疑不起诉下了定义：“存疑不起诉或称证据不足不起诉，是指人民检察院对于公安机关补充侦查或者监察机关补充调查的案件，仍然认为事实不清，证据不足，不符合起诉条件的,所作出的不起诉决定。”（6）但是实践中，有的存疑不起诉案件客观上存在无证可补的情形，如：有的案件距离发案时间较长，大部分证据已经灭失，即使退回补充侦查，也无法补充到能够定罪量刑的证据；有的案件侦查机关已经穷尽了侦查手段，即使再退回补充侦查，由于案件的客观情况,也很难补充到其他证据。
二、进一步提升不起诉工作质效的举措
总结贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策实践经验，可通过以下举措进一步提升“慎诉”工作质效。
(一) 准确理解“慎诉”内涵，为精准适用不起诉打下坚实基础
何为“慎诉”？理论界和检察实践对此有不同认识。《说文解字》解释为：“诉，告也。”（7）诉的本义是叙述、倾诉，引申为“控告”，如诉讼、控诉、申诉等，“慎诉”就是“慎起诉”。
从语词构成来看，“少捕慎诉慎押”中的“少”与“慎”应为近义。当然，少捕慎诉慎押中的“少”绝不是批捕和起诉越少越好，而是与“重刑”思想相对，即能不捕的不捕，,能不诉的不诉。“少捕是指对绝大多数的轻罪案件体现当宽则宽，慎重羁押，加强对逮捕社会危险性的审查，依法能不捕的不捕，尽可能适用非羁押强制措施，尽可能减少犯罪嫌疑人羁押候审；慎诉是依法行使起诉裁量权，对符合法定条件的充分适用相对不起诉，发挥审查起诉的审前把关、分流作用；慎押是加强对羁押必要性的审查，及时变更、撤销不必要的羁押。”（8）
（二）对不起诉案件加以分析研判，精准适用不起诉
严格把握法定不起诉，相对不起诉和存疑不起诉法定标准，对已作出起诉或不起诉决定的案件逐案加以分析。看是否有应该监督撤案或作出法定不起诉决定的案件，因审查把关不严或其他原因而作了相对不起诉的情况；也要对已起诉或判刑的案件进行分析，看作出的起诉决定是否都确有必要。总之，要根据刑事犯罪的新形势、新特点、新趋势，把“慎诉”落实到检察机关办理的具体案件中。
（三）正确适用不起诉公开听证范围,做到“能听证尽听证”
最高检2020年印发的《人民检察院审查案件听证工作规定》要求对拟不起诉案件，“在事实认定、法律适用、案件处理等方面存在较大争议，或者有重大社会影响，需要当面听取当事人和其他相关人员意见的，经检察长批准，可以召开听证会”。对此应正确理解，只要事实认定、法律适用、案件处理等存在争议、有一定社会影响、需要听取当事人和其他相关人员意见的，都可进行公开听证，在“应听证尽听证”基础上实现“能听证尽听证”。
（四）探索“不起诉 ”适用，实现最佳社会效果
检察机关要强化“轻罪不是无罪，更不是无害，可依法轻处但绝不放纵”“不起诉不等于无责任”意识，延伸做好不起诉“后半篇文章”。为此，检察机关要探索“不起诉 行政处罚”“不起诉 监检对接”“不起诉 公益诉讼”“不起诉 社会服务令”“不起诉 社会矫治”等“不起诉 ”的形式，引导检察人员针对不同不起诉案件，实现单独适用或综合运用，单案适用与多案同时适用结合，对应该提出检察意见的相对不起诉案件都提出检察意见，由“治罪”向“治理”延伸，充分适用不起诉权能动参与社会治理。
（五）提升释法说理能力，做到法理情融合
应把释法说理贯穿刑事检察办案全过程。加强不起诉决定书说理,制作不起诉理由说明书和检察意见模板;开展优秀不起诉理由说明书和检察意见评选,注重说理的差异化和个性化,避免释法说理格式化、空泛化;把不起诉决定书,不起诉理由说明书和检察意见质量纳入检察业绩考评体系,以考评促说理。
（六）建立不起诉案件效果评价机制，提升工作质效
组织人大代表、政协委员、人民监督员对不同时期办理的不起诉案件，通过查阅卷宗材料，从事实认定、证据采信、起诉必要性审查、文书制作、非刑罚处罚措施衔接等方面进行系统评查，借助外力发现向题、督促整改。由检务督察部门对作不起诉处理的案件进行回访，征求相关单位和组织意见，督促被不起诉人落实已承诺责任，听取被害人声音，监督检察意见落实。案管部门要对不起诉案件质量进行评查，对不起诉工作中出现的新问题及时研究解决，确保“慎诉”不走偏，实现不起诉的目的。
三、长远深入推进不起诉工作的几点建议
面对新犯罪态势下出现的新问题，检察机关应重视理念提升和制度机制要素建设，推动不起诉工作行稳致远。
（一）根据犯罪态势和侦查机关移送审查起诉案件具体情况,正确行使不起诉决定权
不起诉率高低有其内在规律性。这些“规律”并非表明重案、大案多的地方不起诉率一定低，轻案、小案多的地方不起诉率一定高。即使在轻刑犯罪占绝大多数的地方，也不能对所有轻刑犯罪都作出不起诉决定。如在危险驾驶罪、非法狩猎罪、非法占用农用地罪等轻罪占比较大的白城市，有的犯罪仅够立案标准，检察机关不起诉就要做到在严格适用法律规定的前提下正确行使不起诉裁量权，既不人为压低，也非轻罪一概不起诉。在检察机关能动履职，准确“慎诉”前提下，不起诉率虽会体现一定波动，但不致大起大落。
（二）修改相关立法规定，为适用相对不起诉扫清障碍
相对不起诉的本质要素是刑事政策考量。刑事诉讼法177条第2款原则性规定了相对不起诉的适用条件，但法条本身较为笼统，哪些情况可以认定情节轻微，哪些情况属不需要判处刑罚，规定不够明确。这一方面导致相对不起诉的“隐性扩张”，另一方面，为规避风险，检察官不敢轻易适用相对不起诉，对案件一诉了之现象较为明显。（9）为此，有观点建议将刑事诉讼法第 177条第2款修改为:“犯罪嫌疑人(单位)符合起诉条件，但不起诉更适当的，人民检察院可以基于正当理由作出不起诉决定。”（10）笔者认为，这一问题可在未来进一步修改刑事诉讼法关于相对不起诉的规定时予以细化。
（三）进一步明确退回补充侦查或补充调查不是存疑不起诉前置条件
刑事诉讼法规定案件经过二次补充侦查或补充调查应当直接作出存疑不起诉决定，没有规定必须经过一次补充侦查或调查才能作出存疑不起诉决定；如果把《人民检察院刑事诉讼规则》规定的一次退回补充侦查即可作出不起诉决定，机械理解为必须经过一次退回补充侦查，则有违刑事诉讼法相关规定。同时，实践中对于事实不清,证据不足的案件，检察机关可以自行补充侦查，自行补充侦查取得的证据效力等同于公安机关或监察机关补充侦查，补充调查取得的证据效力，因此，不经过退回补充侦查作出存疑不起诉决定不会影响案件质量。从诉讼公正和效率的价值追求看，在案件无证据可补充的情况下，退回补充侦查会造成案件久拖不决，对此应进一步明确退回补充侦查或补充调查不是存疑不起诉的前置条件。
（四）扩大附条件不起诉适用范围
相对不起诉是一种终局性决定，一旦检察机关对犯罪嫌疑人作出不起诉决定，犯罪嫌疑人便回归社会；“不起诉 ”多为后置的非刑罚处罚，难以完全避免不起诉带来的风险。扩大适用附条件不起诉，待被损害的社会关系修复后再决定不起诉，有利于减少矛盾，特别是当检察官在起诉与不起诉之间犹豫不定时，有利于帮助其增强内心确信。（11）建议扩大附条件不起诉的适用主体和范围，犯罪嫌疑人可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制或单处罚金的案件，都可以适用附条件不起诉。对于符合相对不起诉条件且没有风险隐患的案件，首先适用相对不起诉；对于符合相对不起诉条件，但根据案件具体情况判断，适用相对不起诉存在风险的案件，则适用附条件不起诉。
- 刑事诉讼法第177条第2款规定：对于犯罪情节轻微,依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。
- 参见孙谦、陈国庆、万春、张建伟主编：《刑事检察业务总论》，中国检察出版社2022年版，第255~258页。
- 刑法第 37条规定：对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过，赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。
- 参见赵洪兴：《酌定不起诉的时代命运》，载《中国刑事法杂志》2022年第2期。
- 《人民检察院刑事诉讼规则》第367条第2款规定：人民检察院对于经过一次退回补充调查或者补充侦查的案件，认为证据不足，不符合起诉条件且没有再次退回补充调查或者补充侦查必要的，经检察长批准，可以作出不起诉决定。
- 参见孙谦、陈国庆、万春、张建伟主编:《刑事检察业务总论》，中国检察出版社2022年版,第255~258页。
- 《新编说文解字大全集》编委会编著:《新编说文解字大全集》，中国华侨出版社2011年版，第69页。
- 李天琪:《“少捕慎诉慎押”内涵几何?》，载《民主与法制周刊》2022年第 29期。
- 参见童建明:《论不起诉权的合理适用》，载《中国刑事法杂志》2019年第4期。
- 赵洪兴:《酌定不起诉的时代命运》，载《中国刑事法杂志》2022年第2期。
- 参见顾永忠:《新变化呼唤完善附条件不起诉制度》，载《检察日报》2021年12月20日，第3版。
本文选自《人民检察》2022年第18期
审 核| 于 哲
编 辑| 王柯权
来 源| 人民检察
