2007年国家土地分类（2007版土地利用分类）

2007年国家土地分类,2007版土地利用分类(1)

2022年3月9日，自然资源部办公厅印发《关于以"三调"成果为基础做好建设用地审查报批地类认定的通知》（自然资办函〔2022〕411号），标志着自4月15日起，建设用地审查报批正式启用“三调”成果，明确了一些地类认定规则。

先来看看411号文中地类认定内容，重点关注加粗部分。

一、建设项目用地审查报批的地类要以"三调"为基础的最新年度国土变更调查现状地类为准。在确保地类真实性的前提下，应综合考虑地类来源的合理、合法性。

（一）现状为耕地的，按照耕地地类报批，应依法落实耕地占补平衡。现状为耕地以外的其他农用地、农业设施建设用地的，凡上一年度国土变更调查为耕地且未落实耕地"进出平衡"的，按照耕地地类报批，应依法落实耕地占补平衡。

（二）现状为建设用地的，根据其来源合法性进行分类处理。有合法来源的，按照建设用地地类报批;无合法来源的，按照建设占用时的国土变更调查（土地变更调查）的实际地类报批，地类为耕地的，应依法落实耕地占补平衡。

（三）现状为未利用地的，按照未利用地地类报批。

二、建设项目占用永久基本农田的，以国家永久基本农田数据库为准，必须落实永久基本农田补划任务。

三、新建水利水电工程中水库淹没区形成的水库水面，不办理农用地转用手续; 涉及使用农民集体所有土地的，应办理土地征收手续，按淹没前的现状地类报批; 涉及占用永久基本农田的，应落实永久基本农田补划任务;涉及占用耕地的，要先行落实耕地"进出平衡"。

本通知自 4月15日起实施。

文件不长，就是明确自4月15日起在建设用地审查报批工作中启用“三调”成果，以“三调”成果为基础进行相关地类认定，明确了相应的认定规则。但文中一些表述，特别是现状为建设用地但无合法来源的地类认定，引发不同理解，一起来梳理一下地类体系、地类划分标准、如何判定地类等。

现状地类与规划地类

地类即土地类型或用途，地类是土地开发利用和管理的重要内容，土地调查、评价、规划、用地报批、供地、土地利用、国土整治、登记发证、执法督查等事项，都离不开地类划分和地类认定。比如，《土地管理法》将地类分为农用地、建设用地和未利用地三大类，三大类又可以进一步细分为具体的地类，比如建设用地细分商业、居住、工业用地等。

地类又分为现状地类和规划地类，也可以说是现状用途和规划用途。

现状地类一般是在某个时点的实际地类，一般通过法定土地调查、批准用地文件、合同或不动产登记文书等确定或认定。

规划地类则是规划期内的许可地类，一般通过法定的国土空间规划或规划许可文件等划定或确定。规划用途往往用于判断土地的开发价值，即规划期内可以建什么，或者判断开发活动是否符合规划等。

现实中一块地的现状地类与规划地类大多一致，比如现状和规划均为农用地，或现状和规划均为建设用地等，但也有很多情形不一致，比如实际地类为耕地等农用地，规划地类为建设用地，则说明该地块现状地类为农用地，但规划期内可以办理农转用审批手续后作为建设用地使用，再比如现状用途为建设用地，规划用途为农用地，则说明该地块现状建设用地不符合规划，在规划期内不得重建、扩建，应当结合城市更新、国土整治等调整为农用地。

土地分类体系与标准

以前由于部门分立及关注点不同，规划和国土系统各有各自的土地用途分类标准：建设规划部门从城市规划角度有《城市用地分类与规划建设用地标准》；国土部门对规划用途更多通过土地利用总体规划关注农用地、建设用地和未利用地三大类，日常管理更多关注土地现状用途，主要有：早期上世纪80年代的土地利用调查分类标准（一调），55号令出台后的工业用地、住宅用地、商业用地、旅游娱乐用地和综合用地等出让土地分类，上世纪90年代《城镇地籍调查规程》中的土地分类，2007年国家标准《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）、2017年11月1日《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017），适用于土地调查、规划、审批、供应、整治、执法、评价、统计、登记及信息化管理等工作【点开链接阅读：发布 | 新版土地用途分类国标发布实施：有哪些新变化？附土地用途分类新国标全文】、三调土地分类等。这么多用地分类标准，相互之间不衔接不协调，有的甚至互相矛盾，给规划编制、实施，供地、规划许可、建设利用、调查、登记等工作带来很多困扰。

新一轮政府机构改革后，将国土、规划、海洋等部门统一整合为自然资源管理部门，统一行使自然资源调查、评价、规划、供应、登记和用途管制等职能，为统一规划和现状用途标准创造了条件。中央18号文明确提出，按照“多规合一”要求，由自然资源部会同相关部门负责构建统一的国土空间规划技术标准体系，修订完善国土资源现状调查和国土空间规划用地分类标准，制定各级各类国土空间规划编制办法和技术规程。

2020年11月17日，自然资源部部办公厅印发《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（点开链接阅读），整合原《土地利用现状分类》《城市用地分类与规划建设用地标准》《海域使用分类》等分类标准，建立了全国统一的国土空间用地用海分类体系。该指南适用于国土调查、监测、统计、评价，国土空间规划、用途管制、耕地保护、生态修复，土地审批、供应、整治、执法、登记及信息化管理等工作。其中，国家国土调查以一级类和二级类为基础分类，三级类为专项调查和补充调查的分类。国土空间总体规划原则上以一级类为主，可细分至二级类；国土空间详细规划和市县层级涉及空间利用的相关专项规划，原则上使用二级类和三级类。具体使用按照相关国土空间规划编制要求执行。分类采用三级分类体系，本指南共设置24种一级类、106种二级类及39种三级类。

地类的认定与判定

在讨论地类认定与判定前，先看两个实际案例：

案例1：日前，笔者应朋友之邀，参观其在西南某城市开发的房地产项目，看到项小区中间有一片被拆除的遗迹，问其缘由，朋友也是摇头叹息说真是搞不懂，明明是政府出让的房地产开发建设用地，整个小区都有土地证，建设被拆除楼宇时也办理了建设工程规划许可等手续，按理说应该都是合法的呀。可是没想到日前上级检查时说是现在的规划指标没有覆盖该栋楼，后细问县区规划部门才知道，审批该项目后当地在城乡规划调整时因工作失误漏了这栋楼。但开发商手中明明有出让合同、土地证和规划建设审批手续，管理部门的这些后续工作失误不应该对抗之前的土地证和审批许可，也与用地者无关，按说对上级解释清楚并纠正失误应该就可以了，但没想到，上级根本不听解释，要求立即拆除。当地政府无奈只好请朋友配合，先拆了再说，损失由政府补偿。笔者听了也是惊呆了，还可以这样操作，用地者的合法权益呢？用地者何错之有？尽管政府答应补偿，但对社会来说不也是无谓的财富损失吗？

案例2：2015年笔者到某高原球场现场检查高尔夫球场清理工作，其中两个球道已经被拆除复绿，但接下来看具体材料时笔者又不淡定了：被拆除复绿的两个球道在2014年12月31日的土地利用现状图上标示的地类确实为耕地，但用地者提供的具体用地文件表明，该用地在2009年取得省政府农用地转用和土地征收审批文件，2010年国土部门挂牌出让，该企业摘牌后与县国土资源局签订出让合同，缴纳出让金，2010年10月取得不动产权证书，证载用途为商业用地。资料表明该用地应当是合法建设用地，估价是变更调查出现错漏，未及时变更造成土地利用现状图、土地利用现状数据库失真。正确的做法应当依据土地审批和不动产登记文件，更正土地调查成果和利用现状数据，同时判定该地块的现状地类是合法商业用地，而不能简单判定为违法占用耕地而拆除。

可见，地类判定一定要依法依规专业判定。

规划地类一般应当依照规划许可文件、法定规划图件、供地文件等判定，对于用地者来讲，判断其土地规划用途时，供地文件效力优于规划许可文件，规划许可文件效力优于国土空间规划图等。（点开链接阅读：执法规程11 | 项目用地是否符合规划的判定）

土地现状地类一般通过法定土地调查、土地审批文件或不动产登记文件等确定。判断现状地类时，一般不动产登记文件效力优于土地审批文件，土地审批文件优于土地调查等。判定现状地类，一般应当对照不动产登记文件、竣工验收文件、供地文件、审批文件和国土调查成果等进行，但由于调查、规划、用地审查报批、供地、登记、执法而言，各自关注点有所不同，特别是近几年部里出了不同的文件，在认定和判定现状地类时，可能有所不同。

3.1 不动产登记中的地类认定，一般通过土地调查，特别是规划许可文件、供地文件和竣工验收文件等判定。

3.2 年度国土调查，通过现状调查和土地审批文件、供地文件、不动产登记等文件判定地类。

3.3 执法查处时，《查处规程》专门明确了现状地类的认定办法和规则，详见链接（点开阅读）：执法规程9 | 土地类别的判定

3.4 国土空间规划编制中的现状地类认定，2021年5月，自然资源部办公厅印发《关于规范和统一市县国土空间规划现状基数的通知》（点开链接阅读），要求尊重建设用地合法权益，在符合相关政策要求和规划管理规定的前提下，对已审批未建设的用地、用海等五种情形分类进行转换：

一是对于”三调“为非建设用地，但属于已审批未建设用地的，其中：1.已完成农转用审批手续（含增减挂钩建新用地手续），但尚未供地的，应当按照农转用审批范围和用途认定为建设用地；2.已办理供地手续，但尚未办理土地使用权登记的，应当按土地出让合同或划拨决定书的范围和用地认定为建设用地；3.已办理土地使用权登记的，按登记的范围和用途认定为建设用地。

二是对于”三调“为建设用地，但属于未审批已建设用地的，对于”二调“以来新增加的未审批已建设用地（”二调“为非建设用地），2020年1月1日以来已补办用地手续的，按”三调“地类认定，即建设用地，其余按照”二调“地类即非建设用地认定【20201月1日前补办用地手续在”三调“中应当已经按照正常建设用地认定，不属于本条情形；另是否说明”二调“认定的建设用地即为合法建设用地？】

三是”三调“为非建设用地，但实际属于已拆除建筑物、构筑物的原建设用地，经核查属于因低效地再开发、原拆原建、矿山关闭后再利用等原因先行拆除的，”二调“或年度变更调查结果为建设用地且合法的（取得合法用地手续或1999年以前调查为建设用地的），按照拆除前的地类认定为建设用地。

四是位于0米线之上，”三调“为非建设用地，但属于已审批未建设用海的，经核实已取得用海批文或办理海域使用权登记、允许继续填海的，应当按照用海批文或登记的范围和用途认定（用途为建设用地的认定为建设用地，用途为农用地的认定为农用地）。

五是位于0米线之上，”三调“为建设用地的未确权用海，经合适属于围填海历史遗留问题清单中未确权已填海已建设的，应当按照围填海现状调查图斑范围和报自然资源部备案的省级人民政府围填海历史遗留问题处置方案认定（处置意见为拆除的，按照填海前分类认定；处置意见为保留的，按照”三调“地类认定）。

3,5 卫片执法中的地类认定，2021年11月自然资源部办公厅印发《土地卫片执法图斑合法性判定规则》（点开链接阅读），又专门就土地卫片执法中的地类认定进行规定，该规则最大的争议是文中的“《土地管理法》颁布实施后，在未经审批或无合法权源的建设用地上进行翻新、翻建、新建行为，应判定为新增非农建设违法用地。”，将是否建设用地的认定时点往前推到了《土地管理法》颁布实施，即1987年1月1日，前推35年（据说要修改）。

此次自然资源部又就建设用地审查报批中的现状地类认定发文进行了明确。

建设用地审查报批中

现状地类如何认定

本文开头引用了411文的主要内容，简单说就是4月15日起，建设用地审查报批要启用“三调”成果，即以"三调"为基础的最新年度国土变更调查成果进行现状地类认定（文中一些表述需要推测理解）：

1、以三调后最新年度变更调查成果为判定用地审查报批地类判定依据，具体来说就是将用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到最新年度国土变更调查现状图或者现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。（最新具体指哪年？是否报批的上一年？）

2、如果变更成果是耕地，按耕地认定。

3、现状为耕地之外的其他农用地但上一年度变更成果为耕地，未进出平衡的，按耕地认定。（上一年的时点？）

4、现状为建设用地且有合法来源，认定为建设用地。

5、现状为建设用地，无合法来源的，往上倒查，按建设占用时变更调查地类认定（建设占用应当是指实际建设时点而非报批时点，文中表述不够明确）。

河北比较明确：无合法来源的，按照依法依规、尊重历史的原则分类处理。

（一）用地行为发生在1986年12月31日之前的，依照原国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》进行确权，依照《不动产登记暂行条例》进行登记发证。

（二）用地行为发生在1987年1月1日至1998年12月31日之间，农民无意见，权属无争议的，依法落实处理（处罚）措施后，按土地现状办理建设用地审批手续。由县（市）人民政府说明用地行为发生时间及认定依据，并对真实性负责。