地级行政建制问题是我国行政区划研究的重点。截至2021年11月27日，我国总共有333个地级行政区，其中293个为地级市（包括副省级市10个、计划单列市5个、直管乡镇街道的直筒子地级市4个）、30个自治州、7个地区、3个盟。地级市中管县（县级市、市辖区）的地级市（或叫设区的省辖市）为289个，不管县（市辖区、县级市）的直筒子地级市4个（东莞市、中山市、嘉峪关市、儋州市），设区的省辖市占全国334个地级建制的86.5%，是地区行政公署(10个地区，内蒙古自治区的3个盟也是地区)的28.9倍，是自治州的9.6倍。显然，地级市管县已取代曾经广泛存在的地区行政公署管县，成为地级行政建制的主流。深入研究地级市管县问题，无疑对促进我国行政区划改革乃至行政体制改革具有重要意义。

图一：我国直辖市、省会城市和各省副中心城市分布图

一、地级市管县问题之表现

市管县始于1958年，1959年还为此修改了《宪法》。建国以来，地级市管县长期处于次要地位，1982年被大力提倡后，才迅速发展到了目前的规模。目前全国除了新疆自治区（有7个地区分别是喀什地区、阿克苏地区、和田地区、塔城地区、阿勒泰地区）、西藏自治区（阿里地区）、黑龙江省（大兴安岭地区）、内蒙古自治区（3个盟分别是兴安盟、阿拉善盟、锡林郭勒盟）外，全国其他省、自治区已全部实行了地级市管县体制（仅海南省实行的是省直接管县体制，但海南省也有海口市、三亚市、三沙市三个管市辖区的地级市和儋州市一个直管乡镇街道的地级市）。地级市管县大都通过地市合并、地改市方式实现。同地区行政公署管县一样，地级市管县也存在许多问题。

第一，地级市管县大都缺乏法律依据。《宪法》在规定我国行政区划基本格局为省、县、乡三级的同时，还变通规定了“直辖市和较大的市分为区、县”。实行地级市管县体制的法律依据大都来源于此。国务院已经批准青岛、齐齐哈尔等18个市为较大的市，加上自然成为较大的市之28个省会城市，较大的市共计46个。也就是说，只有46个较大的市和4个直辖市依据《宪法》可实行市管县。由于混淆了“地级市”与“较大的市”两个概念，实际中实行市管县的地级市竟多达289个。显然大多数地级市管县是缺乏法律依据的。但是在2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议决定对《中华人民共和国立法法》作出修改：地方立法权扩至所有设区的市。十二届全国人大三次会议表决通过关于修改《立法法》的决定(草案)，提出赋予广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市和海南省三沙市四个不设区的直筒子地级市（三沙设区后，海南省现在的儋州市也是直筒子地级市）比照“设区的市”给予地方立法权。这次两会，将立法权赋予给所有地级市，等于变相承认了地级市，将地级市和宪法里“较大的市”划等号了。因此，地级市根本不违宪了，有了正当的法律地位。

第二，市管县与市带县并不一致。实行地级市管县体制的初衷是以经济比较发达的城市带动周围农村乡、镇经济的发展，逐步实现城乡一体化。然而在实际运作中地级市所辖的行政区却往往与经济区不一致。行政上不允许两个同级地方政府共管一个县；而经济上有些县都往往需要几个中心城市带动一个县，甚至需要外省的市来带县。例如，作为中心城市的上海，对其周围的江苏和浙江的广大地区的县和中小城市就有很大的带动作用，南京对距其很近的安徽的滁州市、马鞍山市等地级市和全椒县、来安县、和县等也有带动作用。而在行政区划上，我们则不可能将受上海、南京等中心城市辐射影响的县甚至中等城市都划归其管辖。地级市管县只是强化了一个地级市的带县作用，但却限制了其他市对该县的带动作用，而且前者是否是带该县最好的市也值得商榷。

第三，增加了一级行政管理层次。地级市管县体制的结果之一是对许多县的管辖由行政公署以省的名义管理(虚管)变为由地级市全权管理(实管，对县级市名义是代管，实际上还是实管)，行政区划的层级由省县乡三级变为省市县乡四级。这使得信息传递增加了一套程序，降低了信息传递的速度，影响了行政效率。

第四，行政区划稳定性变差。由于省级政府不便于直接管辖众多的县级市，而又无地级市管县级市之法律规定，只好将县级市归某地级市代管。但在实际操作中，受地级市管辖的县级市与其他县几乎是被无区别地对待，体现不出委托代管关系，出现“市管市”的混乱。由于担心县级市发展过快脱离自己的管辖范围，地级市有时会限制县级市的发展，束缚县级市的活力。这种委托代管关系使行政区划陷入不稳定的状态之中。有的县级市会升格为地级市，由归地级市管辖变为由省直辖，还要辖一些县，这就出现了县级和地级行政区划不稳定的局面。因实行县改市，广州、青岛等地级市所辖的县已全变为县级市，出现无县可辖的局面，由“市管县”变成了单纯的“市管市”，违背了地级市管县的初衷。

图二：撤销地级市后的行政层级图

二、地级市管县之实质与根源

地级市管县所出现的上述问题多是由其体制自身造成的，这涉及到地级市管县体制之实质及其产生的根源。

第一，地级市管县与实化地区建制并无实质区别。全面推广地级市管县实际上是在将已经实行了近百年的“城乡分治”重新归回到“城乡合治”的老路上去，这与世界政制史所揭示的“城乡合治”必然走向“城乡分治”的历史规律背道而驰。在地级市管县体系中，管县的市相当于区域的经济和行政中心，县级市可看作是该区域的副中心，地级市政府则是该区域的领导者，这与实化地区行政公署已无实质差别。与地区行政公署相比，地级市管县体制常常将市辖区与县等同对待，使不完整的市辖区政府的独立性增强、职权增大，这有分割管理大城市、破坏大城市整体性的危险。

第二，地级市管县体制与清朝府(州)制无实质区别。清朝在行省与县之间设置一级中间层次建制——府(州)。对比府(州)制与目前的地级市管县体制，可以发现二者许多相似之处:府(州)是实的建制，地级市也是实的建制；直隶州与散州是对州的分等，而地级市和县级市是对市的分等；散州一般归府或直隶州管辖、无属县，而县级市一般由地级市代管、无属县；直隶州直接管一县(大县或富县)，而地级市直接管一中心城市；在级别上，府略高于直隶州、散州略高于县，而计划单列市和副省级市略高于普通地级市、县级市略高于县，等等。可见，地级市管县体制实质上就是现实化了的府(州)制。

第三，市县分等是地级市管县的前提。地级市管县体制决不是凭空产生的，它与我国市县分等这一现象有着天然的联系。建国以来，我国一直实行市县分等，将市分为省、地和县三级，县分为大县和小县，且县级市高于县、计划单列市高于一般地级市。除市、县分等外，镇也曾被分为县和乡两级，并曾出现了(县级)市与(县级)镇平级的现象。市虽被分为三级，其中却只有省级市即直辖市有明确的法律依据。由于地级市高于县，地级市与地区行政公署平级、市辖区与县平级，加上长期存在市辖县的实例，地区行政公署所存在的问题既复杂又难解决，所以地级市管县也就成了现阶段的必然选择。本来，地级市的“地级”出自虚设的地区行政公署。推行地市合并和地改市一旦到了地区行政公署完全消失之时，地级的市还能叫“地级市”吗？事实上，我国的城市建制分为直辖市、市和镇三级已经足够，没有必要在此基础上再将一般市细分等级。

其实我国历史上也曾撤销过一些地级市，比如地级满洲里市、海拉尔市、乌兰浩特市、宣化市、峰峰市、玉门市、公主岭市、梅河口市、沙市市、涪陵市、万县市、东川市、巢湖市、莱芜市，有的也变成了县级市如玉门市、公主岭市、满洲里市、乌兰浩特市、梅河口市、巢湖市，有的升格为直辖市如天津市、重庆市，有的变成了市辖区如东川区、海拉尔区、宣化区、峰峰矿区、沙市区、万州区、涪陵区，有的直接消失了如莱芜市(莱城区和钢城区原本就是莱芜市的市辖区)。

图三：16个已撤销的地级市

三、取消地级市管县之设想

专施城市管理职能的市和专施乡村管理职能的县，是并行的两类行政建制，协调城乡关系的职能只能由负责区域宏观管理的省(区)承担。为实现《宪法》所确定的省县乡三级行政区划体系目标，应按城乡分治的原则实行市县分治，取消地级市管县（很多人认为城乡分治是由现在的城乡一体化倒退回了曾经的城乡二元体制，但城镇规划君何方洪反而认为这才是好事，因为城乡分治才能真正控制住“耕地非农化”和“耕地非粮化”，才能牢牢守住我国18亿亩耕地红线，才能真正实现乡村地区的“看得见山、望得见水，记得住乡愁”的美景。当规划期2021年至2035年的“全国—省—地市—县—乡镇”五级国土空间规划编制完成，统筹划定落实了永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界这“三条控制线”后，我国将真正实现“城是城”、“乡村是乡村”的美好蓝图，那不就是城镇规划君何方洪现在说的城乡分治吗？）

第一，取消市县分等，实行市县脱钩。打破市与市之间行政级别上的界线，不再将直辖市以外的市分为地级市和县级市，使市与市之间同级。但可以增加直辖市数量，在现有的四个直辖市（北京市、上海市、天津市、重庆市）的基础上，把成都市、广州市、武汉市、南京市、杭州市、西安市、沈阳市、济南市、长春市、哈尔滨市等10个副省级市和深圳市、大连市、青岛市、厦门市、宁波市等5个计划单列市，以及长沙市、郑州市、昆明市、兰州市、太原市、南昌市、福州市、贵阳市、南宁市、呼和浩特市、石家庄市、乌鲁木齐市、银川市、西宁市、海口市、拉萨市等16个省会或自治区首府城市和雄安新区、苏州市、徐州市、汕头市、温州市、泉州市、烟台市、唐山市、邯郸市、洛阳市、南阳市、襄阳市、宜昌市、衡阳市、岳阳市、赣州市、遵义市、绵阳市、南充市、柳州市、芜湖市、三亚市、吉林市、齐齐哈尔市、包头市、大同市、曲靖市、宝鸡市、天水市、喀什市、伊宁市、日喀则市、格尔木市、阿拉尔市、三沙市等35座地级市设为中央直辖市，共计70座城市为直辖市；取消地级市与县(县级市)之间、市辖区与乡(镇)之间在行政区划上的层级差别，使一般市与县之间、市辖区与乡(镇)之间同级。这样，虽然市县之间的功能和特点不同，但都是省(区)分块管理的行政区划，都是处于省(区)之下的第二级行政建制。同级行政建制上的每一行政单位，不论其大小一律平等，它们之间不存在谁管谁的问题，都统一由所属的上一级行政单位即省(区)管辖。市长、县长虽然在实力、收入和声望上相差悬殊，但行政级别却相同。决定市县政府公务员收入的是责酬挂钩制，而不再是建制上的地级或县级。实行市、县同级，是实现市不再管县、省(区)直接管县(市)的关键，还可以从根本上解决近年来出现的县、市撤县市设区、撤县设市热问题。

第二，弱化市辖区建制，实现市的两级政府与两级管理的统一。可以有两种方式，一是参照香港的“十八分区”模式设立市辖区，市辖区不作为一级政府，而是城市人民政府的派出机构；二是将取消市辖区，将城市的市区重新划分为数量较多的片区管委会（管辖面积小于现在的市辖区，大于街道办事处）。从强化市的整体性管理出发，首先应主要按管辖的需要在市区内设置市政府职能部门的分支机构，而且不同分支机构的管辖区域可以不同；只有民政、卫生和市政服务等部门按市辖区政府职能部门的形式设立。这既有利于将城市以块块为主和条条为辅的管理模式变为以条条为主、块块为辅的管理模式，也有利于城市的整体管理。其次还应适当缩小市辖区的管辖幅度，增加市辖区的数量，使一个市的辖区由目前一般不足10个增至20～30个。取消目前市辖区下面的街道办事处，变市辖区两级管理为一级管理，并适当扩大市民自治组织——居民委员会的规模，充分发挥城市居民的自治作用。适当缩小市的郊区范围，变乡(镇)归市辖区管辖为市直接管辖。这有利于简化市的管理层次，并由市统筹兼顾市辖区和乡(镇)，从而实现市的两级政府和两级管理的统一。

此外，如对其他的地级建制进行同步改革，还可以理顺地级行政建制。一是对处于虚实之间飘移不定的地区行政公署（7个地区和3个盟）应予以全部撤销，以无治所的派出专员制代之，以解决省直接管辖众多的县、市的问题；二是将处于地级层次的民族自治建制的自治州虚化（民族自治下移到乡镇和县），即参考海南省直接管自治县的经验，将自治州不再作为行政建制，而只作为由各自治县选派代表组成的专门负责咨询、研究和协调民族自治事务的民族自治委员会。对于仅存在于内蒙古自治区的盟（其实就是地区），也可以参照上述两种措施予以解决。

其实撤销地级市后的管理模式，完全可以参照新疆生产建设兵团模式。新疆生产建设兵团是我国的省级行政区，从兵师团连层级来说是五级，即“省级——兵团机关，地级——14个师，县级——149个团场，乡镇级——分场和营(已经撤销)，村和社区级——连队”；从建制行政区来说是四级，即“省级——兵团，县级市——11个建制市，镇级——58个建制镇”。而兵团实行“师市合一”和“团镇合一”后，形成了“省级——兵团，地厅级——师市，县处级——团镇”，减少了行政管理层级。

图四：新疆兵团11个建制市和新疆自治区4个地级市

如按上述方案实施，《宪法》第30条第二款中的“较大的市分为县，自治州分为县、市”的变通性规定就可以撤销，而第三款“自治区、自治州、自治县都是民族自治地方”的规定仍予保留，只是自治州不再作为一级行政建制而已。总之，实行市县同级、市县脱钩并由省区负责协调城乡关系，有利于实现城乡分治、发挥市县的各自优势，也有利于实现省县乡三级行政区划基本格局的目标，达到理顺行政区划层次、提高行政效率、促进行政体制改革之目的。