2018年6月29日，全国人大官网公布了“关于《中华人民共和国个人所得税法 修正案（草案）》的说明”，其中，首次将“子女教育支出”列入专项附加扣除。由于我国已经普及了九年义务教育免费制度，也就是说“子女教育支出”更多体现在非九年义务教育阶段，包括学前教育和高等教育，尤其是学前教育阶段的幼儿园和早教支出，因此，这次个税改革通常被解读为生育友好型的个税改革。
不过，个税修正案说明全文并没有对“子女教育支出”做详细说明，由于“子女教育支出”涉及子女教育的起始时间和结束时间、教育支出的内容和范围、子女概念的界定尤其是子女数量的规定等内容，因此，需要对“子女教育支出”进行量化，否则作为个税专项附加扣除的“子女教育支出”将难以操作。
量化“子女教育支出”需要考虑如下几个因素：
首先，要考虑子女教育的终止时间。从国际经验来看，有的国家的子女教育的终止时间是20岁，有的16岁，也有的国家从接受教育的内容来判断，比如在英国，如果是20岁但依然还在接受政府许可的教育或培训依然可以享受税收减免。因为孩子的智力成熟时间不同，单纯以某一个年龄限制未必合适。考虑到中国教育体系，建议子女在本科阶段完成后即终止个税减免。正常为6岁上学，小学6年，初中3年，高中3年，大学4年，也就是说正常21岁大学毕业，可以考虑以21岁为终止时间，当然，如果25岁之前依然还在接受大学本科教育，也可以考虑继续个税减免。
其次，要考虑子女教育的起始时间。国外并没有对起始年龄进行规定，基本上从一出生就可以视为教育的开始，也就是说早教的投入也纳入到子女税收减免范围。考虑到我国的教育体系，通常从小学计算子女正式教育的开始。如果单纯考虑九年义务教育和高等教育，因为九年义务教育是免费的，那么个税在子女教育支出上的效果将大打折扣，无法发挥税收的调节作用。因此，建议将“子女教育支出”的范围从早教（0-3岁）阶段开始，至少从幼儿园开始。
第三，要考虑子女教育支出的内容和范围。教育支出的内容和范围还涉及到对儿童参加各种夏令营、暑期学校、游学、少年班（比如游泳、滑雪、骑马、钢琴、舞蹈、奥数等培训班）的认定。如果要细化教育支出，应从国家层面对部分项目进行认定，提出子女教育支出的许可范围的目录或清单。通过国家认定也有助于正确引导儿童教育的内容。
第四，要考虑关于子女界定和数量。通常，子女应该是纳税人直接监护的子女、收养子女、孙子女、外孙女、以及因其他原因被法律认定的被监护人。离婚夫妇的子女根据法院判决和协议分享减税额度。一个儿童只能被一个或一对监护人（夫妻）申报。也就是说一个儿童的个税减免，可以由夫妻双方共同申报，也可以夫妻分开申报，也可以由夫妻和其他参与监护的监护人申报，但是每个儿童的申报额度是固定的，只能在申报人中共享。如果三个人申报一个儿童，那么三个申报人平均享受一个儿童的减免额度。
第五，要考虑国际经验。在全球低生育率时代，世界各国为了提升生育水平，基本都采取了各式各样的生育友好型福利政策，其中税收减免得到广泛使用。
以英国为例，英国针对孩子的税收减免有两类，一类是从工作税中减免孩子照护税。纳税人直接申报在孩子上的花费，包括钱、衣物、生日和圣诞节礼物、食物和零花钱。孩子花费的70%的可以申请减免。只有一个孩子的纳税人每周最多可减免175英镑，两个及以上孩子的纳税人每周最多可以减免300英镑。一年下来，只有一个孩子的纳税人最多可减免9100英镑，有两个孩子及以上的纳税人一年最多可减免15600英镑。
英国采取的另外一类是由家庭申报的孩子税收减免（Child Tax Credit rates）。这类税收减免不需要以工作为前提条件，只需要有16岁以下儿童或者20岁但依然在基本教育和培训阶段，可以申请孩子税收减免。这个孩子可以是收养的孩子。每个家庭的儿童税收减免的基本额度最多为545英镑，除此之外，每个孩子的基本税收减免最多可申请到2780英镑。如果有残疾儿可以申请更多税收减免。税收减免不影响孩子的其他福利。
在美国，家庭只要有一个17岁以下的孩子每年最多可以申请2000美金的退税，但是，如果夫妻双方的收入高于11万美金（夫妻分开报税，每人5.5万美金；单身超过7.5万美金），收入每增加1000美金退税就会减少50美金。
在美国还可以享受儿童照料税收优惠政策，即父母可以用孩子的照料花费来申请退税。如果夫妻双方有13岁以下的儿童且因工作原因无暇照顾而交给托儿所或者雇人照料（可以是自己的任何20岁及以上的亲戚），费用可以申请抵免。如果夫妻双方的年收入在1.5万美元以下，可以抵免花费的35%（每个孩子照料费用最多3000美元，两个及以上最多6000美元，超出部分将不纳入抵免额度范围）。随着收入的增加，抵免的比例会逐渐减少，如果两人的年收入超过4.3万美元（没有上限），抵免比率统一为20%。
此外，美国还有专门针对低劳动收入者的且与孩子数量直接相关的税收优惠政策（EITC退税）。根据EITC 2017年标准，如果有一个孩子的家庭可以享受3400美元的税收减免，2个孩子的家庭可以享受5616美元的退税，3个及以上孩子的家庭可以享受6318美元的税收优惠。根据这个政策，基本上保障了中低收入家庭的孩子抚养问题，所以即使家庭收入不高，多生育了几个孩子，生活质量并不会有很大影响。2017年，美国有2700万工人和家庭享受了650亿的孩子税收减免。
表1 2017年美国收入所得税减免收入上线和最大减免额度
Source: https://www.eitc.irs.gov.
澳大利亚采取的是家庭税收福利政策，该政策分为Part A和Part B两类。Part A适用所有家庭，根据家庭收入、孩子年龄大小以及孩子的数量来享受税收补贴。Part B是给那些单亲家庭或者夫妻其中一方没有工作或者收入低的家庭的税收补贴。总体而言，孩子越多得到的补贴越多。根据该政策，家庭收入不到7万元的家庭每年可以给每一个受抚养的子女申请5200美金的税收补贴。当然，每年有成千上万只缴纳了9000美元所得税的家庭却被授予返还相同金额的家庭税收福利金。但是，通过先征收后返还的方式不仅增加的行政成本，而且低效率。澳大利亚正准备通过直接减免税收取代家庭税收福利金。
第六，要考虑个税减免的计算方法。目前针对生育的税收减免基本有两种做法：一是税前扣除法，即在纳税基数上进行基本扣除，也就是说在扣除纳税起征点的基础上再进行扣除然后根据递进税率计算税收；二是税后减免或退税法，即根据税收计算法核算后的税收额度中直接免除，或者由纳税人申报减免项，到期后退还给纳税人。不过，儿童退税政策目前普遍得到诟病，因为这种通过先征收后退还的方式虽然具有监管的效果却增加了大量的行政成本，而且低效，建议采取税前扣除法。
综合上述因素，考虑中国实际，尤其是中国地区之间的经济社会发展水平差异较大，不同幼儿园、不同家庭的子女教育支出存在较大差异。而且要量化具体的教育支出存在难度，如果采取税后申报减免的做法，不仅增加行政成本，而且地区差异也会带来很多操作上的困扰。因此，从全国层面来看，建议给出一个基本扣除额度，比如建议每月每个孩子至少1000元的子女教育支出专项扣除。此外，考虑到老年人口的照料，应该分别为每个老人每月1000元养老支出专项扣除。针对孩子的个税减免，夫妻双方共享额度，单亲家庭享受全部额度，而针对老人的个税减免，实际赡养老人的子女享受个税减免。
（作者黄匡时系中国人口与发展研究中心副研究员）
