以配套完备的制度确保农村集体土地所有权不被虚置

三权分置是土地产权领域的全新探索，只有科学界定好“三权”内涵、权利边界，妥善处理好“三权”的相互关系，才能最大程度地发挥制度创新的激励推动作用。相对于承包经营关系的稳定，农村土地的集体所有权悬置、弱化、虚化、缺失的情况相对凸显。

一是所有权悬置。我国农村土地实质上是国管村有，集体土地如何承包、由谁承包、经营收入如何分配，都要在法律法规规定下进行，集体只有执行权。特别在征占地上，决策与操作都是以乡镇为代表的政府说了算，村集体及被占地农民除了补偿的谈判权，对于出不出让，几乎不具有决定权。

二是所有权弱化。农民集体不具有法人地位，农村集体土地所有权存在由谁代表村民集体来行使的问题，长期以来只能由村自治组织代为行使。农村绝大量青壮年外出务工，在有效监督的缺失的情况下，集体土地承包、流转、征用都可能出现少数人剥夺多数人权利的现象。土地确权强化农民个人的承包权的同时，集体发包、调整、监督、收回的权力可能会进一步削弱。

三是所有权虚化。所有权最终体现在收益权上，没有收益权的所有权是虚化的所有权。在农业税费全面取消后，国家税费全部免除的同时，集体的收益权也无故消失，集体只剩下名义上的所有权。承包农民因土地位置、质量、面积不同，造成流转价格和出让金额不同，形成了收入上的巨大差距。

四是所有权缺失。城镇扩张，使邻近农村及土地规划进城市建设范围，土地也从集体所有转化为城市国有，形成了城中村，居民多数仍然是农民，多数也以村民自治组织的形式在管理，从根源上说农民的宅基地仍然是集体所有，但多数的城中村农民的住房已等同于城市住房，出卖或者质换已经不需要经过集体同意，收益也完全归原占有者所有，拥有所有权的集体被完全漠视。另外，行政村撤并后，也存在集体土地所有权行使主体消失的问题。

农村集体土地所有权虚置，既有制度安排上的不完备、不到位的问题，也有集体概念的内涵和外延模糊不清的问题。要解决集体土地所有权虚置的问题，要从法律法规层面统筹安排，系统性地加以解决。

首先，要依法明确农村土地集体所有权的权利主体。集体土地归哪些人所有，由谁以有效的方式实施管理，是保证农村集体土地所有权不被虚置的前提。农村集体，是现有村民的集体，还是农村集体产生时的村民群体？是当前所有村民组成的群体，还是村集体中拥有选举权的村民群体（选举产生村民自治组织）？是本村全部依法享有土地承包权的村民组成的群体，还是当前正在享有土地承包权的村民群体？如果农村集体的概念不依法明确，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革、农民集体土地承包权的退出，相关改革都会受到影响。

其次，要依法明确农村集体土地所有权的权利边界。农村集体土地三权分置，既强调充分维护农村集体依法对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，也强调要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。但在确权强化农民承包经营权的同时，实现农村集体拥有的各项权能是比较困难的。农村集体在什么情况下可以将承包地发包、调整、收回，采取什么方式进行，如何进行，需要科学精细的制度设计，包括对现行法律法规进行修改完善，否则要么集体所有权落不到实处，要么会妨害到农民的承包经营权能。

再次，要依法划分农村集体土地所有权的利益享有。作为集体所有的资源、资产，集体必然应该得到收益，土地也不例外。当前不论是征占补偿，还是转让、出租价款，集体收益权被严重挤压。虽然在土地征占上，也包含有集体所有的土地资产的补偿，但更多的是对承包农户现有承包权的补偿，事实上形成了承包农户完全拥有土地经营收益，独占土地出租、流转收益，过多享受集体土地出让收益的局面，这与农村土地集体所有的原则是有差距的。当前，国家层面尚未出台土地征占方面的法律，只有政策指导性文件，地方也制定了适应本地情况的政策法规，但更多的是对补偿范围、补偿标准的明确，明显缺乏对征地补偿进行比例分配的规范规定。在土地出租、流转等经营权转移收益上，享有所有权的集体如何分享，目前更没有明确的政策措施。以法的形式规范，以政策的形式实化，明确集体的土地收益权和收益份额，是保障集体土地所有制落到实处的关键。

最后，要依法设计农村集体土地所有权的分配机制。当前农村土地纠纷多发易发，其中一个重要的原因，是农村土地的集体收益权被漠视，与此相关的，是集体收益分配的不合理，甚至形成了集体收益被村自治组织成员私分、贪污、随意挥霍等违法犯罪问题。近年来暴露出来的“村官大贪”问题，无不与集体土地收益有关。当前，农村集体资产收益如何分配，切需在法律方面进行明确规范。另外，当前普遍存在的“分光吃净”的方式也不利于农村集体经济的发展，分配给谁，如何分配，由谁分配，都应有明确的规范。在土地出让引起集体资产减少的情况下，适当给予集体留成，增加集体经济实力和发展的可持续性，同样是必须考虑的问题，但由谁管理、如何运营、怎样监督，同样需要提前进行制度设计。