城镇规划君何方洪经常在网络上看到很多网友或新闻媒体在报道某座县级市时，喜欢说该县级市将按照地级市标准进行规划建设管理经营。比如湖北省麻城市、甘肃省敦煌市、江西省瑞金市、陕西省大荔县、江苏省原溧水县（现溧水区）、福建省原沙县（现沙县区）、湖南省吉首市（湘西州府）、恩施市（恩施州府）等都曾提出过要按照地级市标准建设城市。那么究竟该如何理解这句话呢？地级市到底有没有标准呢？今天城镇规划君何方洪就来研究一下。

一、地级市的概念及起源？

（一）什么是地级市？

地级市是我国行政区划“省—地—县—乡”中的第二级，行政地位与地区、自治州、盟和新疆兵团的师相同，行政区划级别都是正厅级。地级市是建制与地区相同的市，由省或自治区管辖。地级市是以行政区域范围内设置的城市型区划，它直管行政辖区内的县、区和受省级党委和政府委托代管县级市。它的任务就是调整辖区内的工、农、商业布局和人民群众生活秩序。它的所在地不分城市规模大小。最大好处是可获得国家的行政资源的优势。

（二）地级市的起源

我国现代意义上的建制市起源于1921年2月成立的广州市。随后的1921年3月，原隶属广东省澄海县的汕头镇单独成立汕头市，至此开启了全国各地实施市制的风潮。但是当初并没有直辖市、地级市、县级市的区别。因为当时北洋政府将“市”分为“普通市”与“特别市”两种，普通市隶属于县，特别市则与县同级。1930年，民国政府将“市”分为院辖市和省辖市，院辖市相当于今天的直辖市，而省辖市则与县同级，相当于如今的地级市与县级市的合体。

新中国成立后，国家在20世纪50年代早期，开始尝试市管县体制改革，部分专区被撤销，将部分专区领导的部分县划归部分省辖市领导，这就是我国最早的地级市，比如旅大市（今大连市）、杭州市、天津市等。1959年9月17日制定出台了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，当时文件规定的较大的市就相当于今天的地级市。但是后来（1961年开始）大量市管县又重新恢复原有体制，市不再管辖县了。

改革开放后，也就是从1980年开始，国家再次实行市管县体制改革。特别是1982年中共中央第51号文发出了“改革地区体制、实行市领导县体制”的通知，首先在江苏试点。第一个试点的就是江苏省苏州市代管县级常熟市，1983年3月常熟县撤县设市，设县级常熟市，成为国内第一个设立的县级市，苏州市算是改革开放后第一个地级市。

随后中央又发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”，并把此作为1983年地方政府改革的一项重要内容，并且在国家的行政区划序列里，正式将市分为地级市和县级市。从1983年11月5日开始，在国家行政机构区划统计上，地级市作为行政区划的术语正式固定下来了。尽管我国《宪法》中没有地级市，但地级市却在各级政府的文件和普通百姓的生活中成为了一个正式的区划通名。

二、地级市是否有标准？

地级市究竟有没有标准呢？曾经在上世纪八十年代，由于当时我国才开始大规模实施撤地设地级市，所以当时国家制定出台了设立地级市的标准，而到了21世纪初，我国基本完成了地区改地级市，目前只有7个地区和3个盟未完成撤地（盟）设市，分别是城镇规划君何方洪曾经工作的新疆喀什地区、阿克苏地区、和田地区、塔城地区、阿勒泰地区，西藏阿里地区，黑龙江省大兴安岭地区和内蒙古自治区兴安盟、锡林郭勒盟、阿拉善盟。而原则上是不允许县级市升地级市的，因此，国家已经没有必要再出台地级市设立标准了。

但是地级市建设标准还是有的，如果一个县级市要按照地级市标准进行规划建设管理经营，则必须按照地级市标准配置相应的地级党委、人大、政府、政协、法检两院等行政和事业机构及人员编制，设立银行、电信等国企公司，这能为这座城市带来很大的人口集聚和消费。

（一）地级市的设立标准

1986年4月19日，国务院办公厅印发的《国务院批转民政部<关于调整设市标准和市领导县条件报告>的通知》（国发〔1986〕46号）明确:“市区非农业人口二十五万以上、年国民生产总值十亿元以上的中等城市（即设区的市），已成为该地区政治、经济和科学、文化中心，并对周围各县有较强的辐射力和吸引力，可实行市领导县的体制。一个市领导多少县，要从实际出发，主要应根据城乡之间的经济联系状况，以及城市经济实力大小决定”。

该设立标准发布时间已经距现在36年了，现在已经不适用了。而且过去几年国家撤地区设地级市的地方均不符合该规定，比如西藏林芝市、山南市、昌都市、那曲市，新疆吐鲁番市，青海省海东市，海南省三沙市等地级市的城区人口（包括农业人口）都不足20万，更不要说城区非农业人口了。所以，该设市标准已经不适用了。未来我国未完成撤地（盟）设市的新疆喀什地区、阿克苏地区、和田地区、塔城地区、阿勒泰地区，西藏阿里地区，黑龙江省大兴安岭地区和内蒙古自治区兴安盟、锡林郭勒盟、阿拉善盟肯定要不了十年都会成为地级市。

红星新闻曾经报道过，酒泉市发展和改革委员会曾提到过2016年国务院批准的《设立地级市标准》明确了人口、经济、资源环境与基础设施、基本公共服务四个方面具体指标。但是据城镇规划君何方洪了解，国务院在2016年的确制定出台了《设立县级市标准》和《设立市辖区标准》，并未最终出台《设立地级市标准》。

（二）地级市标准的机构和编制数量

一个人口500万左右的地级市，公务员和参公管理的事业机关单位数大约在110个左右，人员涉及党口、政府口、群团口、人大政协、两院、开发区、管委会等几大类机构，以平均30个编制为单位计算，公务员（含参公）的实有编制人数大概在3000多人。

除了政府直属的各类事业机构外，还包括各大医院、学校、各类馆所等，编制人数一般是公务员的三倍以上。同样以500万左右的地级市为例，也就是在10000人左右。加上公务员行政编和参公事业编的3000人，也就是全市大概13000人左右的在编人员。

一个市一般是七八个县区，县区加起来三万出头，再算上市本级的，一个地级市的在编在册编制人数保底有5万人。

（三）地级市标配的基础设施和公共服务设施

1.多数基础设施并不按地级市而是按城市大小配置

其实我国城市的基础设施配置并不是按照城市等级（直辖市、副省级市、地级市、县级市）来配置的，而是按照城市规模（超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市）来配置的。比如原国土资源部（现自然资源部）、国家发展改革委制定的《限制用地项目目录（2012年本）》和《禁止用地项目目录（2012年本）》明确，城市主干道路项目 用地红线宽度（包括绿化带），小城市和建制镇不得超过40米，中等城市不得超过55米，大城市不得超过70米。

又比如国务院办公厅印发的《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》，明确规定申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入应在300亿元以上，地区生产总值在3000亿元以上，市区常住人口在300万人以上。除此以外，还有很多基础设施都是以城市规模大小来配置的。所以，国家在很多基础设施配建标准并不是以地级市或县级市来区别的。

比如虽然是县级市但经济实力比中西部绝大多数地级市和西藏、青海等省份还要强的昆山市有高铁、地铁、有轨电车、BRT，有万达、吾悅、八佰伴、上河城商业综合体，有星巴克、麦当劳、肯德基，有三甲医院和很多上市公司等，而中西部很多地级市都没有这些配置。因为城市是天时、地利、人和优势而形成的，它的发展前景和后劲并不以人的意志为转移而顺其自然地发展壮大，而地级市是国家根据战略地位和行政区划管理需要而设置的，并不完全按照城市规模来设立。

2.地级市标配的基础设施和公共服务设施

尽管国家对地级市没有标配之说，但是实际中有个别领域的确是按地级市来标配的，所以才有很多中西部的小地级市“麻雀虽小，五脏俱全”的说法。

一是地级市标配的金融机构，绝大多数地级市都会标配城市商业银行、农村合作银行、城市信用社、农村信用社、资金互助社、金融资产管理公司、信托公司、财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、货币经纪公司、贷款公司等各类金融机构。当然也有例外，比如新疆、西藏、青海和其他省的个别小地级市（海南省三沙市、黑龙江省黑河市、海南省儋州市）并没有完全配置这些地级市标配的金融机构。银行一般是按照地域分为总行、分行、支行等机构，不同级别所处理的业务权限也会有所不同，省级银行一般为一级分行，副省级银行为分行，地级市银行为二级分行，县级市银行则为一级支行，县级以下则为二级支行。所以，地级市基本都配置了各大商业银行的二级分行。

二是大多数地级市标配的教育、医疗和文化体育旅游设施。教育、医疗、文化、体育、旅游等公共服务资源原则上都是以常住人口为基准合理配置的。但是也有地级市与县级市的区别，比如城镇规划君何方洪了解的国家关于儿童医院的配建标准，国家规定300万常住人口以上的地级市才能配置儿童医院，其他地级市应配置儿科诊所，县级市只要求配置儿科病房即可。又比如图书馆、博物馆、展览馆、工人文化宫、少年文化宫、足球场馆、篮球场馆、大型公园、动物园、大型综合广场及体育专业场地等设施，很多地级市都是标配，但县级市则根据人口规模和需要选配。