清代地方行政机构，总体上来说都有隶属关系，省管道、府、府管州县，州县管百姓。但是我们在仔细研究“道”这个机构时，又往往会产生两个疑问：道与府是什么关系？道员与知府品级相差仅一级，为何道员比知府的权力却要大很多？

这两个问题是没有标准答案的，严格上来讲，道与府并不一定是上下级关系，以权力而言，道员与知府也未必就相差很多。因为同样是道员，决定身份地位的，关键还要看兼衔。

道这一机构的历史沿革

道的出现比较晚，大约在明景泰时期。道有分守道、分巡道、专职道之分。由布政司衙门派出的道称分守道，分守道的特征是长期驻守某一地方，和知府的性质是类似的；由按察司衙门派出的道称分巡道，主要是巡查某一地方；专职道主要是管理某一具体行政事务，如盐道、河道、海关道等等。

明代及清初时期，道员的品级是不固定的，以分守道而言，一般都是布政司衙门的参政、参议担任。分巡道则是按察司衙门的副使、佥事担任，这样道员的品级就要根据原衔而定。

此外，有些道的原职还是京官，由掌印给事中、都察院各道监察御史担任，这样一来，清初时期道的品级就比较混乱。到了乾隆时期形成定制，省去了道的原职，一律改为正四品，又因知府原为正四品，容易与道员混淆，固降知府为从四品。

乾隆二十八年，上谕中说得很明白：道员裁去布、按二司兼衔，统为正四品，知府乃其所属。这似乎也明确了道与府之间的上下级关系。故而，我们说知府是道员的上级，理论上是没有问题的。

清代共有多少个道呢？每一时期设置无常，但按照《光绪会典》的记载，全国设分守道20员，分巡道72员。道的辖区有多大呢？这个也不固定，有的道只辖一个府，多的则有辖有三、四府。

从行政区划上来讲，清代全国共设有188个府（清末新疆、东北设省，增至215个）。有些府是没有被划入道这一辖区的，故而这些府的直接上级就是布、按二司。尤其是很多省府，大多与道平级。

在一个道管辖之下的某一个府或几个府中，从行政级别上而言确实有隶属关系，道按规定可以节制知府。但实际情况又有一些微妙，前面提到，道最早是布、按二司派出驻守某地或巡查某一地区的长官，与现在的省级特派员很像。

而布政司衙门主要分管的是钱粮，按察司衙门主要分管的是刑名，所以道自从诞生的那天起，就被赋予了分管钱粮、刑名的主要职责，而具体的行政、民政事务，还是知府说了算，所以在很长一段时期内，道员与知府的权力相差并不大。

然而问题同样存在，道员与知府虽然都是某一辖区的最高长官，但他们在法律层面上都没有被赋予兵权。按惯例，清代在全国各地分别驻守有八旗、绿营军队，道员衙门和知府衙门是没有兵丁的，平时抓个人犯不是问题，而要是遇见大规模的民变或是平定匪乱，就要向省里打报告，然后由当地的驻军配合官府予以弹压。

清代的文官和武官属于两个系统，双方不配合甚至有抵触也是常有之事。所以乾隆中期以后，朝廷意识到地方上存在这样的漏洞，便规定有些重要地区的道员加“兵备衔”。

这个兵备衔很重要，有了这个头衔，就可以节制当地的绿营军队，各级军官都要受其节制。而知府是没有这个头衔的，所以与道员的地位逐渐拉开差距。说起这个兵备衔，还要补充一下。明代有“兵备道”这个职务，但清代不设，都是加衔。同样是兵备衔，又有“兵备衔”与“整饬兵备衔”之分。

两者的区别在于，兵备衔是指非战略要地之辖区，通常都在中原各省份，如山西河东道，驻运城兼兵备衔；苏松太仓道，驻上海兼兵备衔。需要注意的是，省城各道一般是不兼兵备衔的，因为主管军事的都是督抚，如江宁苏州道驻省城苏州，直隶清河道驻保定，都不带兵备衔。

整饬兵备衔，一般都加在军事要地，边疆地区的省份较为常见。如直隶热河道，宁夏道、新疆镇迪道等等。东北地区情况又不一样，因为实行的是特别官制，所以该地区的道员往往还兼任“参领”，可以节制当地八旗驻军。

此外，乾隆以后，道员的职掌范围也在不断得到提升，有的还要兼管驿站、水利、屯田、海政，稀释了原来本归知府职掌的一些权力。所以越到后期，道员的权力越大，尽管与知府仅有一级之差，但地位则要显赫得多。