近期，学习了《一起“豆芽菜”监督抽检案适用法律依据引发的思考》、《食用农产品农残超标，如何适用法律处罚？》和魏均新老师《以案说法也谈黄豆芽抽检不合格，如何定性处理？》的文章，笔者也写了《一起黄豆芽4-氯苯氧乙酸钠检测不合格案的处理》一文，文章争议的焦点在于：市场监督管理部门适用《食品安全法》对不合格食用农产品的市场销售行为进行处罚，还是适用《农产品质量安全法》对不合格食用农产品的市场销售行为进行处罚。

笔者认为市场监督管理部门对不合格食用农产品的市场销售行为应当适用《食品安全法》进行处罚。（食用农产品属于食品范畴应当是没有异议的，亦是本文前提条件。）

一、《立法法》的规定

首先，《立法法》（2015修正）第九十二条“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”，该条是关于同一机关制定的规范性文件不一致时的适用规则的规定。

《立法法》（2015修正）第九十二条存在两条适用原则，一是新的规定优于旧的规定原则（新法优于旧法），二是特别规定优于一般规定原则（特别法优于一般法）。

《食品安全法》于2009年2月28日经第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过，2015年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议修订，2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议又作了修正。《农产品质量安全法》于2006年4月29日经第十届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过，2018年10月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议作了修正。两部法律均由全国人民代表大会常务委员制定，《农产品质量安全法》制定在前，是旧的规定，《食品安全法》制定在后，是新的规定。

《农产品质量安全法》对不合格农产品的处罚大多是二千元-二万元。2015年修订后的《食品安全法》对不合格农产品的处罚大多是以五万元为起点，甚至以十万元、十五万元为起点。两法对此存在不一致的规定。

依据新的规定优于旧的规定原则，应当适用《食品安全法》。

从食品安全的角度来看，《食品安全法》是一般法，《农产品质量安全法》是特别法；从农产品质量安全的角度来看，《农产品质量安全法》是一般法，《食品安全法》是特别法。某种意义上看，两法互为一般法与特别法的关系。但是，《食品安全法》第二条第一款规定“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。”，换言之，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守《食品安全法》的特别规定。《食品安全法》特别规定了对食用农产品的市场销售以及有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的就不再适用《农产品质量安全法》，而要适用《食品安全法》。

依据特别规定优于一般规定原则，应当适用《食品安全法》。

二、《农产品质量安全法》自身的规定

《农产品质量安全法》第五十二条第二款规定“其他法律对农产品质量安全违法行为的行政处罚机关另有规定的，根据本条规定，应当依照相应法律的规定执行。但是，对同一违法行为不得重复处罚。”北大法宝的条文释义内容是：其他法律对农产品质量安全违法行为的行政处罚机关另有规定的，根据本条规定，应当依照相应法律的规定执行。但是，对同一违法行为不得重复处罚。换言之，《农产品质量安全法》并不排斥《食品安全法》的适用，只要符合上述《农产品质量安全法》第五十二条第二款规定的情况。

三、最高法《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》有关规定

最高法《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中也明确“调整同一对象的两个或者两个以上的法律规范因规定不同的法律后果而产生冲突的，一般情况下应当按照立法法规定的上位法优于下位法、后法优于前法以及特别法优于一般法等法律适用规则，判断和选择所应适用的法律规范。”

四、《食品安全法》（2015修订）体现了“四个最严”要求

中央提出要切实加强食品药品安全监管，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，加快建立科学完善的食品药品安全治理体系，坚持产管并重，严把从农田到餐桌、从实验室到医院的每一道防线。即用“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”，确保广大人民群众“舌尖上的安全”。

《食品安全法》（2015修订）体现了上述“四个最严”要求。法律是时代的产物，具有时代特征，亦要反映时代要求。《食品安全法》（2015修订）围绕建立最严格的食品安全监管制度这一总体要求，重典治乱，大幅度提高了起罚点，正是为了更好地保障人民群众身体健康和生命安全。

五、《农产品质量安全法》存在漏洞

笔者曾于2008年初适用《农产品质量安全法》办理了数起某农产品批发市场内的经营户销售检测不合格散装黑木耳的案件。但是，若当事人不是在农产品批发市场内，而是在普通农贸市场内经营检测不合格散装黑木耳，又如何适用法律？这在当年是无解的。《食品安全法》生效后，就不存在这个问题了。

综上所述，笔者认为市场监督管理部门对不合格食用农产品的市场销售行为应当适用《食品安全法》进行处罚。

最近，《中共中央 国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》提出“加快修订农产品质量安全法”。笔者大胆预测修订后的《农产品质量安全法》的起罚点也将大幅度提高，与《食品安全法》冲突的问题也会得到解决。但在这之前，建议总局作出具体应用解释或是提请全国人大常委会作出立法解释。（衢州市柯城区市场监督管理局 程骏）