计划单列，按照字面上的理解，意为在计划经济体制下，国家针对特定地区在进行生产、资源分配以及产品消费等各方面的计划时，打破原有的行政隶属关系，对其单列户头，分配调拨计划指标。由于国家固有分配调拨的直接对象单位，都面向省一级的行政区（省、自治区、直辖市），那么能够让国家在省级行政区之下给予单列的对象单位一般就是地级市，由此，“计划单列市”的称谓才应运而生。改革开放以来，我国陆续批准了一些城市实行计划单列，这在计划经济时代对地方经济发展起到了一定积极作用。随着我国社会主义市场经济体制逐步建立，计划单列市自身所获得的国家计划指标基本取消，拥有的行政审批权逐渐减少，主要通过间接的宏观调控发挥作用，在一定程度上实现了角色转换。但是，至今计划单列市的法律地位仍未明确，以致于直接引发了影响公民权益的法律适用问题；同时，计划经济时代暴露出诸如计划单列市与所在省的利益冲突、自身权力过大且缺乏有效监督等问题，在当前时期仍然存在。这些问题都应当在城市综合配套改革中加以解决，并在此基础上由中央调整未来的计划单列市政策。城镇规划君何方洪认为，未来深圳市、厦门市、大连市、青岛市、宁波市这五个计划单列市可通过行政区划调整升格成为中央直辖市，且可以考虑将各省的省域副中心城市设置为计划单列市，虽然不一定会实现，但却具有重大的研究意义，都是值得好好研究分析。
图一：关于我国五个计划单列市升格直辖市设想图
一、计划单列市产生的时代背景与历史沿革
（一）建国后的两次计划单列
1949年10月1日新中国成立后，全国设有12个直辖市，到1954年一度增至14个。4791954年6月19日，中央人民政府作出《关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定》，除京津沪外，将沈阳等11个中央直辖市改为省辖市。其后，中央鉴于这些城市经济、政治上的特殊地位，国家对其中的一些城市实行了国家计划单列体制，时间为1954年到1958年。如原中南大区代管的武汉与原西南大区代管的重庆在大区撤销、取消直辖，成为省辖市后，实行中央、省、市三级计划管理，受中央和省双重领导。第一次城市计划单列的基本作法是：单列户头，市的经济计划仍然在全国计划中统筹安排，综合平衡。1959年，由于受到“大跃进”的影响，中央实行专业部门与地相结合，以地区为主的计划管理体制，取消了这些城市的计划单列的体制。
1962年10月，根据全国第二次城市工作会议的精神，中共中央和国务院确定天津、沈阳、武汉、广州、重庆、西安6大城市的工业生产、基本建设、物资调拨、主要商品分配、职工人数和工资总额、财政预算，在省的计划中单列出来，同时上报中央，由中央和省共同安排。1963年10月中央又批准了哈尔滨市计划单列。当时的作法是：将市的工业生产、基本建设、物资调拨、主要商品分配、职工人数和工资总额、财政预算在省的计划中单独列出，同时上报中央，中央和省共同安排，有的学者称之为“先一后二”。上述7市的计划单列从1964年开始实施，到1967年、1968年由于“文化大革命”愈演愈烈而夭折。
（二）改革开放后城市计划单列的第三次启动——重庆模式的确立
改革开放后几年时间，以家庭联产承包责任制为核心的农村经济体制改革取得了巨大的成功，使中央着手进行城市经济体制改革，进而选择了城市计划单列作为其突破口。之所以如此，有学者认为，一是当时城市经济体制改革刚刚起步，受认识和实践的局限，我们还难以找到一种新的理想的办法，而计划单列在我国历史上曾经试行且行之有效，有现成的经验。二是从计划管理体制改革入手，抓住了整个经济管理体制改革的核心。对中心城市计划单列，实质上是全面提高它们在宏观经济管理中的地位。三是城市管理体制牵涉到从微观到宏观的各个方面，其改革影响甚大，在政治经济体制尚未根本变动以前采取计划单列的办法所产生的社会震动很小。
而改革开放后国家第三次启动城市的计划单列，首选重庆市，有其特殊原因。长期以来，重庆就是长江上游的经济中心，与西南各省和长江中下游地方有密切的经济联系，是与海内外进行经济往来的重要内河口岸。*同志在考察重庆后多次提出：“四川面积太大了，重庆的经济实力没能得到充分体现，应考虑如何让重庆发挥更大作用！”在1983年1月10日上报中央的中共四川省委、省人民政府《关于在重庆市进行经济体制综合改革试点意见的报告》中也明确指出：“由于长期实行按行政系统、行政区划管理经济的体制，重庆的经济中心作用被大大削弱了。”
1983年2月8日，中央经过反复论证，批准了这个报告，重庆第三次计划单列。有学者认为，计划单列使重庆成为了“行政上的省辖市、经济上的直辖市”。重庆计划单列绝不仅仅是简单的经济管理权限的扩大，更是对旧有体制的一次重大突破，即按照经济功能考虑行政权限的设置。
图二：我国10个副省级市和5个计划单列市位置图
（三）其他城市的计划单列
自重庆市被批准为计划单列市一年多后，1984年5月21日、7月11日和7月13日，国务院办公厅分别批准了武汉市、沈阳市与大连市进行经济体制综合改革试点的请示报告，分别赋予三市省级经济管理权限。1984年7月18日，国家计划委员会《关于重庆市、武汉市、沈阳市、大连市计划单列的通知》又进一步明确了以上四市的计划单列市地位。
此门一开，不少城市闻风而动，纷纷要求计划单列。1984年10月5日，国务院批转了国家计划委员会、国家经济体制改革委员会《关于对一些城市要求在国家计划中单列户头处理意见的报告》，只同意报告提出的对“六十年代初期曾实行过计划单列的哈尔滨、广州、西安三个省会城市恢复计划单列，并赋予其相当于省一级经济管理权限”，同时同意报告提出的“少数经济地位特别重要的大城市实行计划单列，对于促进城市经济体制改革，发挥中心城市的作用是有好处的。但计划单列的城市不宜太多……今后其他城市一律不再实行计划单列。”这样在其后的两年时间里，全国共有7个计划单列市。
1984年10月20日，中共十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出“加快以城市为重点的整个经济体制改革的步伐”、“要充分发挥城市的中心作用，逐步形成以城市特别是大、中城市为依托的，不同规模的，开放式、网络型的经济区”，这标志着城市经济体制改革的大幕全面拉开。
随着城市经济体制改革的逐步深入，又有城市要求计划单列，两年后的1986年10月15日，国务院在《关于对青岛市实行计划单列的批复》中同意青岛市计划单列，又打破了“其他城市一律不再实行计划单列”的限制。随后，跟风行动再起，1987年2月24日、1988年4月18日、1988年10月3日，国务院又分别批复同意宁波市、厦门市、深圳市计划单列。最后一次批准城市计划单列是1989年2月11日，国务院在《关于南京、成都、长春三市在国家计划中实行单列的批复》中同意对这三个省会城市实行单列，同时要求“江苏、四川和吉林省人民政府要继续加强对三市的领导，妥善处理省市之间的关系；不要因实行计划单列使国家的财政收入减少；三市也不要因之搞机构升格、增加编制。”显然，中央似乎已经觉察到了一些城市在计划单列后产生的负面影响，对新批准的省会城市的计划单列提出了新的要求。至此，中国的计划单列市达到顶峰，共有14个。
（四）部分城市取消计划单列
虽然城市计划单列在城市经济体制改革中起到了一定的积极作用，但同时也带来了一些负面影响（具体后述），越来越多的学者认识到：“城市计划单列是在旧的经济体制尚未转轨之前给部分中心城市以优惠政策，以增强城市的活力，促进城市的经济体制改革和发展，因此，城市计划单列只是一种过渡措施，它不代表计划体制改革的方向，没有也不可能根本改变旧体制条块分割的弊病。”“计划单列是城市经济体制改革初期出台的一项改革措施。这项改革的理论准备不足，本身不完善，加之客观条件的制约和改革不配套，因而这种形式不是经济组织系统的目标模式，而只是新旧体制交替中的一种过渡模式。”
新的体制很快就到来了，1992年初，*同志发表南巡讲话，创造性地提出了社会主义市场经济理论；同年10月，建立社会主义市场经济体制被写入中共十四大报告；1993年3月，第二次修宪将《中华人民共和国宪法》第15条修改为：“国家实行社会主义市场经济。”“国家加强经济立法，完善宏观调控。”“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”这意味着，计划单列市赖以存在的计划经济体制即将让位，计划单列市面临新一轮的调整与变革。
1993年7月2日，中共中央发出通知，印发《关于党政机构改革的方案》和《关于党政机构改革方案的实施意见》。《方案》规定，除重庆、深圳、大连、青岛、宁波、厦门仍保留计划单列市外，其余省会城市不再实行计划单列。这既是建立社会主义市场经济体制的大势所趋，也是中央为了在省会城市维护省政府权威和保持地方政治平稳过渡的需要。据此，全国计划单列市由14个减为6个。1994年2月25日中央机构编制委员会中编[1994]1号文件将原14个计划单列市加上杭州、济南，确定为16个副省级市，同年5月的中央机构编制委员会第6次会议认为，“将计划单列市确定为副省级市，加强了省级机构统筹规划和协调的地位和作用，减少了省与计划单列市之间因权限划分不清引起的矛盾和扯皮。副省级市中仍实行计划单列的，按照有关规定继续享受原有的管理权限；不再实行计划单列的，原来中央赋予的权限原则上暂不改变；对原来不是计划单列的，其权限需要调整变动的，由所在省和中央有关部门协商后确定。”可以说，在社会主义市场经济体制下，由计划单列市向副省级市过渡，通过提高城市的行政级别，进一步消解市与省之间矛盾，有利于加快中心城市自身的经济与社会发展，有利于更好地发挥中心城市的宏观调控作用，有利于更好地发挥中心城市的对周边地区经济发展的辐射与带动作用。
1997年3月14日，重庆升格为直辖市，自动取得了“全面单列”地位。余下的5个计划单列市——大连、青岛、宁波、厦门、深圳，多年来没有任何变动，它们的计划单列地位延续至今。
图三：我国现有的五个计划单列市基本情况图
二、第三次城市计划单列在计划经济时代的具体内容与客观评价
（一）第三次城市计划单列在计划经济时代的具体内容
对于第三次城市计划单列在计划经济时代的具体内容，学者们基本上大同小异，综合概括如下：第一，国家计划全面单列；第二，相当于省级计划单位在国家计划中单列户头；第三，赋予省级经济管理权限；第四，驻计划单列市的省属企事业单位管理权下放计划单列市；第五，行政隶属关系不变；第六，财政单列并提高分成比例，确认计划单列市相对独立的利益；第七，进行城市经济体制综合改革试点。
需要说明的是，学者们的观点与当时国家计委体制改革和法规司官员对此问题的认识存在差异，后者认为：第一，在城市计划单列的同时，分别由中央、国务院和所在省份批准进行经济体制综合改革试点，计划单列为城市改革提供了必要条件。第二，十四个城市视同省级计划单位，在国家计划中单列户头，其经济和社会发展各项计划全面单列。计划的编制与下达也从过去的“一分为二”改为“合二为一”，直接纳入全国计划，统筹安排，综合平衡。第三，在维持原有的省辖市行政隶属关系的前提下，赋予这些城市省级经济管理权限，以和计划单列相配套，并直接参加全国性的经济活动。同时，下放一些中央部属和省属企业，依托城市合理组织生产和流通。
我赞同以上“准官方”的观点，对于学者们的概括，根据中央批准重庆等城市经济体制综合改革试点的报告，首先需要明确的是，计划单列是城市经济体制综合改革的内容之一，而不是后者是前者的一部分，这才有“前者为后者提供了必要条件”一说；其次，赋予省级经济管理权限与企事业单位权力下放也是城市经济体制综合改革的一部分，也可以理解为城市计划单列的相关配套措施；再次，计划单列市可以根据实际需要调整行政区划，但本身不改变行政隶属关系，这是整个城市经济体制综合改革的基本原则，计划单列市行使省级经济管理权限时自然必须遵守这一原则，但这并不为计划单列的内容所独有。
因此，参考中央批准重庆等城市经济体制综合改革试点的报告，总结城市计划单列的具体内容，应包括以下几个方面：
一是在全国国民经济、科学技术和社会发展各项计划中，均对该城市单列户头，视同省一级计划单位直接纳入国家计划平衡，这是一种全方位的单列。在《关于在重庆市进行经济体制综合改革试点意见的报告》中，对重庆市实行的计划单列作了如下阐述：“市的主要计划，包括工农业生产、固定资产投资、能源供应、主要物资和商品的分配收购调拨、劳动工资、财政信贷、对外贸易、科技和社会事业发展计划等，由国家计委和中央各部单列计划直接下达到重庆市和四川省。有关计划方面的全国性会议，重庆市作为一个计划单位参加。省管理的计划指标，由省计委统一下达到市计委。”需要特别指出的是，这次采取的是“先二后一”的方法，即：先将重庆市和全国29个省、市、自治区一样直接纳入全国计划统筹安排，然后再把对重庆市单列的计划指标以四川省下列“其中重庆市”的方式加到四川省的计划数中。这与上文所描述的60年代中期“先一后二”的方法在形式上都是重庆单列于四川之下，实质上则大为不同。同时，这种全方位单列还体现在国务院有关部门召开与计划有关的全国性会议时，应将单列市视同省级单位通知其参加；国务院有关部门下发到省的有关业务文件和资料，应直接下发单列市。如1989年12月31日《国家教委、国家计委关于计划单列市教育计划单列问题的通知》中要求，“国家教委、国家计委召开的教育工作会议、计划会议及有关专业会议和有关外事、业务交流等活动可直接通知计划单列市教育、计划部门参加。国家教委、国家计委的有关教育文件、简报、资料可直接发计划单列市教育、计划部门。”
二是明确各项计划的归属，属于国家计委主管的计划，由国家计委单列，如农业计划、工业生产指标、基本建设规模、能源供应、物资分配等；属于国务院其它部委主管的计划，由各主管部门单列，如中国人民银行对涉及计划单列市分行的信贷计划、现金收支计划、外汇计划、财务计划、金银计划、增人计划和劳动工资计划等予以单列；不属于国家计划，由该城市自行安排，其中涉及省内平衡的，由省安排和协调。如重庆在计划单列后为了打开市场，上马了成渝高等级公路项目，在1.25亿的美元的世行贷款面前，起初四川认为三七开，四川拿大头，重庆认为应当五五平分，后来经过省市会谈协商，最终以川六渝四达成协议。
三是商定计划单列基数，能源、物资、商品等的分配调拨，在保证完成国家和省下达计划的前提下，由该城市统筹安排。如1984年5月武汉计划单列时，市计委和有关单位为实行计划单列作了认真调查研究，同国家计划主管部门和湖北省计划主管部门核对了武汉市国民经济和社会发展的各项基数指标。同年7月24日，国家计委转发了湖北省计委、武汉市计委报送的《关于在全国计划中对武汉市单列户头，划转主要指标基数的报告》，要求各部委、各直属机构，参照报告中的主要要求和指标基数，对武汉市实行计划单列。
四是财政计划单列后，市财政收入采取三级或两级分成体制，市财政收支主要由中央财政决定，由此确定地方自留与上交中央的财政比例，这是城市计划单列的一个极为重要的内容。如重庆1983年财政收入分配国家50%，省12.5%，重庆37.5%；武汉则是28%留市，72%上交中央。
