清朝作为一个大国，自然是需要处理周边复杂的国际关系，其中包括朝鲜越南，又有英国俄国。我们讨论的比较多的是晚清条约背景下的清朝的外政制度，那么，在晚清之前，面对着错综复杂的国际关系，清政府是如何处理的呢？我们将从清朝与其藩属国、与国与互市国之间的往来等方面来观察清朝的外政秩序。

随着清朝征服朝鲜，朝鲜也从明的藩属国变为了清的藩属国，因此两国之间的文书往来也随之发生改变。在朝鲜给清上书时，必须以对待上国的态度来对待清。如需要用“奏书”上书清朝皇帝，用“咨”文通过六部转奏给皇帝等。

在当时，朝鲜国王的文书主要是通过礼部代为转奏给皇帝或者是其他相关部门，这一规定可见于顺治元年的议准：

“朝鲜一应事宜不许越奏御前，叙功等事申吏部，地亩仓库钱粮等事申户部，朝贺贡献婚娶等事申礼部，军务逃盗等事申兵部，诉讼告首等事申刑部，修理城池边关等事申工部，其应申各部之文，均礼部转发。”

从以上的议准中我们可见这几个要点：一是朝鲜的文书都是通过礼部转交给各部；二是朝鲜作为属国，等级上与六部一致；三是朝鲜没有权力直接上书给清朝皇帝。

清朝给朝鲜的国书

关于两国的边境事务的处理方面，则是交由两国边境的地方官，如县丞、城尉等。他们之间也存在着各个对应层级的交涉窗口，他们必须通过层层上报的方式将发生的事情上报给本国地方上司，顺序从将军到备边司最终到达中央。

鸦片战争后，随着外国侵略的加剧以及日本的崛起，当时的北洋大臣便成为了与朝鲜国王对话的直接窗口，负责处理朝鲜的紧急事务。但是此时因为清朝的朝贡体制依然存在的关系，除了紧急的事情外，一般事宜还是通过礼部转奏的方式处理。

再说越南。在康熙五年，随着越南放弃明属国的身份，降服于清国，越南也变成了清的附属国。越南与清朝的来往主要是通过两广与云南督抚。

如在雍正时期关于中越边境的划分问题，便是由云贵总督高其倬与云南布政使李卫、云南巡抚鄂尔泰等人与安南国王黎维祹交涉而解决的。

随着法国势力逐渐侵入越南，在19世纪70年代后，关于越南问题的交涉，主要是由法国与总理衙门来进行交涉，后来变为了法国与当时负责主持中法越南问题交涉事务的李鸿章来负责。

李鸿章作为北洋大臣，处理过朝鲜与越南事务

在鸦片战争前，与清朝正式缔结平等条约的国家只有俄国。两国之间属于一种平等正式的国交关系。两国之间关系维持的纽带先是康熙年间签订的《尼布楚条约》，后来随着时间推移，又在雍正年间重新签订了《恰克图条约》。我们将会从两国的文书来往中看两国的公文书来往规范，这段往来大约可以分为两个时期。

• （1） 全权名义窗口时期

这个时期是在《尼布楚条约》签订后到索额图退休，这段时间清政府主要以索额图的名义来收发俄国文书，因此被称为全权名义窗口时期。

在此时，因为俄国不肯接受清朝的敕书式国书，清朝也不愿意按照俄国的要求写国书，因此两方中和了一下，不采用皇帝间直接来往的方式，而是采用了俄国皇帝近臣与清国皇帝近臣的书信来往方式代替正式的国书来往。

当时清朝中央方面的文书是采用索额图的名义收发，在地方上的文书则是通过尼布楚长官或者是嫩江将军等双方边境大臣的名义收发。

但是值得说明的是，虽然当时文书采取索额图的名义，但是并非是索额图本人直接处理对俄事务。事实上，当时其他部门处理事务时，也会采用索额图的名义。如康熙二十九年清朝兵部为了出兵噶尔丹顺利，希望不让俄国帮助噶尔丹，此时便采用了索额图的名义送出公文。

在康熙四十年，索额图退休后，就不再采用索额图的名义来收发国书，而是采用了理藩院名义行文尼布楚长官。此时进入了两国公文互通的新时期，即理藩院名义时期。

《尼布楚条约》

• （2） 理藩院名义时期

康熙四十一年，应清朝要求，公文来往改为理藩院行文俄国议政大臣。此后，理藩院成为了清国收发俄国文书的地方。公文往来的对象包括俄国中央的议政大臣以及俄国边境的地方大臣。

总的来说，在中央上，理藩院作为处理俄国事务的中央窗口，对接俄国的中央大臣或西伯利亚总督衙门；在地方上，清朝的嫩江将军、土谢图汗与俄国的西伯利亚衙门等往来。

后于雍正五年缔结的《恰克图条约》的第六条规定：

在中国方面，以理藩院为收发对俄事务公文书的中央窗口，与俄国中央的萨纳特衙门（元老院）及西伯利亚拓博斯克地方总督互为应对机构；而关于在边境地方的偷盗、私自越境或逃亡等事务，清朝以互市市场所在地的土谢图汗之关防作为公文印信，与俄国边境地方的官厅互通文书。

因此综上来看，早在鸦片战争前，中俄之间就已经依靠两国之间的条约关系和往来惯例发展出了一整套对等的公文来往机制。