日前，国家发展改革委印发的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》提出，要优化行政区划设置，慎重从严把握撤县（市）改区；严控省会城市规模扩张，确需调整的要严格程序、充分论证；稳慎优化城市市辖区规模结构。此前的国务院2022年政府工作报告也提出，提升新型城镇化质量，严控撤县建市设区。

相比2021年国家发展改革委提出的“慎重撤县设区”，今年的措辞从“慎重”升级到了“慎重从严”，引起专家学者们的关注。

所谓撤县设区，是指直辖市、省会城市或者是地级市在具备一定的经济能力后将所辖的县改成区的行政区划调整行为。其初衷是为了推动我国的城镇化发展，让一些有实力、有潜力的大城市放开手脚，通过扩容而做大做强。

此次为何表述为“慎重从严”？笔者认为，要回答这个问题，需要思考其背后的几个底层逻辑：

一是，通过撤县设区来实现城市扩容，能够带来城区面积和人口规模甚至是GDP的快速上升，但同时也会带来区域发展不平衡与城乡发展差异加大的问题。这有悖于区域协调发展、城乡融合发展、高质量发展以及共同富裕的理念，需要慎重从严。

二是，一味“摊大饼”式的扩张，容易引发行政区划混乱、治理难度加大的问题。尤其是面对当今新冠疫情长期性、反复性、复杂性、艰巨性的局面，许多城市原有的治理能力与治理水平尚嫌不足，在疫情压力之下更可能被动。所以，以不少城市现有的运行、管理能力而言，不应随意撤县设区、盲目扩张。

三是，粮食安全的考虑。一般而言，原来的县撤改为区后，其发展定位会有一些变化，原来的第一产业，亦即“农口”的作用很可能会下降，第二、三产业的发展亦即工口、商口的地位会相应提高，原先的粮食生产工作无疑会受到一定的影响。尤其是在俄乌冲突之后，国家的粮食安全更显重要，任何妨害粮食安全的行为都需要缓一缓、放一放。

四是，之前的撤县设区使得北上广深、厦门、南京、佛山等诸多一、二线城市进入“无县时代”，实际上也使得这些城市在一定程度上损失了足够的应对风险挑战的回旋余地。严控撤县设区，也有基于应对风险挑战的考虑。

严控撤县设区之后，各级城市该如何发展？

2022年政府工作报告里提出“稳步推进城市群、都市圈建设，促进大中小城市和小城镇协调发展”，即为省会城市指明了一条不依赖撤县设区的发展道路。所以近年来，我国都市圈发展不断深入推进，如2021年，国家发改委先后批复南京、福州和成都都市圈发展规划；2022年以来，国家发改委已批复《长株潭都市圈发展规划》和《西安都市圈发展规划》；据悉，国家发改委还将加快培育现代化都市圈。

对于一些非省会城市的地级市，则可以通过打造省域副中心城市来实现突破式发展。一者，可部分接受非省会功能由省会城市向副中心城市转移，二者也可以服务于其它非副中心城市的地市、县市。

对于那些省会城市、地级城市所管辖或临近的县，则可以依托临近大城市、便利接受大城市辐射作用的优势，通过打造产城融合、职住平衡、交通便利、生活宜居的郊区城市或卫星城来发展壮大。

红星新闻特约评论员万艳华

（华中科技大学建筑与城市规划学院教授、博士）

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