自秦统一以来，历代中央政府都面临一个大问题：如何有效地管理地方？

因此历代在地方行政制度方面不断进行探索，不断创新。

秦代的郡县制、汉代的州制、唐代的道制，宋代的路制、元代的行省制等都是在探索道路上出现的创新成果。

其中宋代的路制，是中国地方行政制度的一个创举。它总结了前代州制、道制的弊端，在功能和运行体制上都有重大的突破，带有鲜明的权力分散、制约的精神，充分体现了宋代君臣的管理智慧。

北宋路制

中国的疆域从秦汉经唐到宋，一直在不断变化，地方上各级行政机构也处于不断变化的状态。

秦朝统一中国实行郡县制，天下设36郡。到了西汉，由于不断的开疆拓土，“大一统”局面真正形成，至西汉末年全国的郡达到103个。

从秦时36郡到西汉末103郡，郡的数量处于剧增的态势。中央政府已经无法再进行有效的直接管理，在中央政府和郡之间必须要设置一个中间机构协调中央和地方的关系。

于是西汉出现了州制。

汉武帝把天下分十三州，每州下辖数郡，设一州刺史负责对下辖各郡的监察管理。

汉代州制

随着时间的发展，州刺史地位不断提高，集地方行政、经济、军事等大权于一身，引发汉末军阀割据，群雄逐鹿的局面。而且到了唐初，全国的州数剧增300多个，州制已经不利于中央对地方的管理。

于是唐太宗实行了道制，将全国300多个州划分为10道，进行监察。到了唐玄宗时基本固定为15道。

然而唐代的道制，最终重演了汉代州制的弊端，造成地方长官权力膨胀，出现藩镇割据的局面，导致唐末出现五代十国的乱世。

唐季以来，战争不息、家散人亡者无他，节镇太重，君弱臣强而已。今欲治之，惟稍夺其权，制其钱谷，收其精兵，则天下安矣。

唐代道制

汉代州制和唐代道制给后世留下了深刻的历史教训，这个堪称血淋淋的教训本质上仍是中央政府与地方机构的关系。

有鉴于汉唐的教训，赵宋皇帝不得不费心探索一个能避免前代教训的新制度。

这个制度就是路制。

宋代的路和前代州、道最大的区别在于长官的权力。

宋代的路由分四个机构管理，地方权力大大削弱。

宋太祖统治时期，道制和路制尚处于交替之际，原后周统治区多称道，新征服的地区多称路，称道或称路并没有严格的规定。

宋代路的出现起于北宋统一后蜀的征战中，乾德二年（964年）宋军征讨后蜀时，称呼西征军的主力北路军统帅为凤州路都部署，称另一路统帅为归州路副都部署。

可见此时的路其实就是字面上道路的意思。

“乾德三年平两川，并未西川路，开宝六年分峡路。”

这时候的路则变成了地区，具备了和“道”类似的含义。

到宋太宗时期，宋代还是沿用了唐代的道制。

直到至道三年（997年），宋太宗正式将全国分为十五路，至此路制彻底取代了道制。

此后路的区划有所变动，十五路、十八路，二十一路、二十四路，到靖康之变前，“天下分路二十六”，达到两宋历史上路制区划最鼎盛之数。